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O Efeito das Emendas ao Orçamento no Comportamento Parlamentar e a Dimensão Temporal: Velhas Teses, Novos Testes INTRODUÇÃO Este artigo faz uma reavaliação da influência da execução de emendas parlamentares individuais ao orçamento sobre o quão próximo os deputados votam dos interesses do Executivo nas votações nominais em plenário. Consideramos que tanto os trabalhos que defendem a influência das emendas na atuação dos parlamentares, como aqueles que tentam negá-la, deixaram lacunas importantes que mantêm a questão inconclusa. Em especial, esses estudos geralmente não abordam o fator tempo nos testes realizados, ou, nas raras oportunidades em que o fazem, apresentam problemas que levantam dúvidas sobre os resultados encontrados - justificando-se assim a pertinência de uma nova avaliação. Com base em dados para o período de 1996 a 2010, utilizamos modelos do tipo painel (time series-cross section) estimados pelo método de momentos generalizados (GMM, na sigla em inglês). O objetivo é, por um lado, avaliar a possível defasagem temporal entre a execução de emendas individuais ao orçamento e as votações em plenário. E por outro tratar os efeitos do caráter autorregressivo desse tipo de análise, em que a autocorrelação serial é um problema pouco enfrentado.

Nas duas últimas décadas, a Ciência Política brasileira tem sido pródiga em encontrar comprovações empíricas (Figueiredo_e_Limongi,_1999, 1998, 2002; Nicolau,_2000; Santos,_2003; Desposato,_2006, entre outros) que refutam os argumentos clássicos, sempre pressupostos e raramente testados, de que o sistema político brasileiro não funcionaria adequadamente. Esses argumentos pressupõem que o sistema político brasileiro seria personalista na arena legislativa, por simples decorrência de supostos incentivos personalistas advindos da arena eleitoral (principalmente ligados ao sistema proporcional de voto em lista não ordenada). Tal cenário resultaria em partidos fracos, desorganizados e indisciplinados na arena parlamentar, que impõem aos presidentes brasileiros sérias dificuldades para a formação de maiorias, para a aprovação de sua agenda política e para sua capacidade de governar e de fazer reformas estruturais (ver, entre outros, Ames,_2001; Lamounier,_1994; Mainwaring,_1991).

A principal refutação dessa linha de raciocínio coube a Figueiredo_e_Limongi_ (1999,_entre_muitos_artigos). Esses autores mostraram que os partidos políticos na democracia brasileira atual são coesos e disciplinados nas votações em plenário, que muitas votações são decididas pelas lideranças partidárias (ou seja, os partidos seriam fortes na agregação de preferências) e que a agendado Executivo é bem-sucedidana quase totalidade dos projetos votados. Do ponto de vista desses novos autores, o efeito microinstitucional que constrangeria os parlamentares a essa forma de atuação partidária e não pessoal seria resultado, sobretudo, dos poderes de agenda do Executivo e da força regimental do colégio de líderes dentro das instâncias do Congresso Nacional1.

Contudo, o debate se mantém mais aberto no que diz respeito ao mecanismo pelo qual tais fatores institucionais imporiam a atuação partidária, a despeito dos ímpetos supostamente personalistas dos parlamentares. Uma série de autores considera que se trata, de fato, de uma coerção dos partidos sobre os deputados, seja porque eles preferem a negociação coletiva, seja porque abdicam de poderes para colherem os frutos das políticas implementadas coletivamente, ou ainda pela necessária visibilidade trazida pelo apoio ou rejeição a um presidente fortalecido (ver Figueiredo_e_Limongi,_1999; Amorim Neto e Santos, 2003; Santos,_2003). No entanto, outros trabalhos avaliam que essas explicações são excessivamente racionalizadas e não identificam qual seria a"moeda de troca"com a qual seria construído o apoio parlamentar. Para alguns desses autores, essa moeda de troca é ainda assim coletiva, partidária, via nomeações ministeriais (Amorim_Neto,_2000, 1998, 1994; Meneguello,_1998; Vasselai,_2009).

Para outros, a "moeda de troca" circularia no varejo, sendo dada a cada parlamentar individualmente na forma de emendas individuais que eles podem apresentar anualmente ao orçamento federal (Alston_e_Mueller,_2001; Ames,_2001; Pereira_e_Mueller,_2002, 2003; Pereira_e_Rennó,_2001, 2007; Raile,_Pereira_e Power,_2011).

Embora a apresentação da proposta de orçamento no Brasil seja uma prerrogativa exclusiva do Poder Executivo, há um pequeno espaço na rubrica de investimentos que pode ser incrementada pelos deputados mediante a elaboração de emendas coletivas (de bancadas regionais, estaduais e comissões), de relatoria (relatores e sub-relatores) e individuais. Essa parte do orçamento, no entanto, é autorizativa,não mandatória2, ou seja, o presidente tem o poder discricionário de executar ou não os gastos de acordo com suas prioridades e de acordo com a arrecadação efetiva. Nesse cenário, as análises que propõem um papel de destaque para as emendas ao orçamento na construção do apoio parlamentar aos governos enxergam dois diferentes momentos analíticos.

Primeiro, com vistas à arena eleitoral, os parlamentares almejariam levar recursos para seus redutos eleitorais para maximizarem suas chances de reeleição. Uma série de trabalhos deu atenção a esse primeiro passo do argumento, tentando ou provar o uso e o sucesso dessa tática (Ames,_2001; Pereira_e_Mueller,_2002, 2003; Pereira_e_Rennó,_2001, 2007), ou, pelo contrário, tentando refutá-lo (Figueiredo_e_Limongi,_2005, 2002, 2008; Mesquita,_2009).

Segundo, esses recursos supostamente utilizados com vistas à reeleição seriam buscados na arena legislativa por meio da proposição de emendas individuais ao orçamento federal. E a efetiva execução dessas emendas por parte do Executivo seria a moeda de troca cobiçada pelos parlamentares, e por intermédio dela eles aceitariam apoiar o governo. Evidências da existência desse papel das emendas sobre a disciplina parlamentar em relação às posições do Executivo vêm sendo defendidas por trabalhos como os de Alston_e_Mueller_(2001), Ames_(2001), Pereira_e_Mueller_(2002, 2003), Pereira_e_Orellana_(2009), Raile,_Pereira_e Power_(2011), Zucco_Jr._(2009), enquanto foram questionadas basicamente por Figueiredo_e_Limongi_(2002, 2005, 2008). Pretendemos contribuir para esse debate, voltando a testar o impacto das emendas individuais ao orçamento sobre o comportamento legislativo, mas enfrentando algumas facetas do efeito temporal dessa relação: a defasagem entre os dois fenômenos, o efeito autorregressivo do apoio legislativo ao Executivo, o problema da autocorrelação serial, o problema da instrumentalização necessária à estimação nesse tipo de situação.

A seguir, reconstruímos em detalhes os termos desses debates. Primeiro, na próxima seção, apresentamos a discussão da literatura sobre o papel das emendas no apoio parlamentar ao Executivo. Em seguida, esmiuçamos como os autores vêm abordando a questão do efeito tempo, ou de algum tipo de endogeneidade, entre emendas e apoio parlamentar. Na sequência, explicamos as variáveis utilizadas e os modelos estatísticos propostos, e apresentamos os principais resultados. Por fim, apresentamos uma breve conclusão.

O DEBATE SOBRE O PAPEL DAS EMENDAS AO ORÇAMENTO Uma das principais características da discussão em torno do uso de emendas individuais ao orçamento como moeda de troca para o apoio legislativo é a defesa ou a refutação de grande conjunto de pressupostos e de hipóteses, todos ao mesmo tempo. Pereira e Mueller, por exemplo, concordam com as interpretações tradicionais sobre os incentivos personalistas provenientes da arena eleitoral, e afirmam que "de um lado, as regras eleitorais (...), o multipartidarismo e o federalismo agem descentralizando o sistema político" (2003:737-738). Mas esses autores se alinham a Figueiredo_e_Limongi_(1999) quando assumem, por outro lado, que "as regras internas do processo de decisão dentro do Congresso e os poderes constitucionais do presidente de legislar e de distribuir recursos políticos e financeiros proporcionam grandes incentivos para a centralização" (2003:737-738). Diferentemente de Figueiredo e Limongi, porém, derivam daí que: os legisladores brasileiros têm votado consistentemente seguindo a indicação dos seus líderes partidários não só devido aos poderes legislativos e de controlar a agenda do Congresso assegurados ao presidente, mas também por perceberem que esse comportamento pode proporcionar acesso a benefícios controlados pelo Executivo, benefícios esses que têm um forte impacto nas estratégias de sobrevivência política dos parlamentares na esfera eleitoral. Em outras palavras, o voto partidário é a forma encontrada pelos parlamentares de sobreviver politicamente em um ambiente no qual o Executivo desfruta de uma situação institucional privilegiada nas suas negociações com o Legislativo (2003:741).

Ou seja, nesse conjunto de afirmações há pelo menos três que necessitam de comprovação: a) que cada parlamentar age individualmente na busca de recursos para seus redutos eleitorais3, b) que fazem isso trocando apoio disciplinado aos interesses do governo por liberação de verbas para suas emendas ao orçamento, e c) que levar esses recursos para seus supostos redutos eleitorais, afetaria positivamente suas chances de reeleição. Figueiredo_e_Limongi_(2005, 2002) contestam essa linha interpretativa, porém afirmando, também eles, que pretendiam discutir os "argumentos examinando não só os aspectos empíricos envolvidos, mas também as suas pressuposições teóricas" (2005:740).

Os autores até ampliam o leque de temas com os quais discordam e colocam em xeque a ideia de que os parlamentares almejam as emendas para fins distributivistas, como sendo essa ideia "uma visão [equivocada] do processo orçamentário, que enfatiza sua propensão [dos deputados] a sacrificar as políticas nacionais em nome das locais e particularistas" (Figueiredo_e Limongi,_2002:304). Isso porque os outros autores teriam avaliado erroneamente que "seria possível observar uma relação direta entre execução de emendas orçamentárias e continuidades das carreiras políticas. [Como se] taxas de reeleição [fossem] uma função direta da execução das emendas individuais ao orçamento" (ibidem:305). E para conseguir essas verbas possibilitadas pelas emendas, como funcionaria o modelo criticado por Figueiredo e Limongi? Esses autores assim o descrevem: "O Executivo seria forçado abarganharcom cada um dosparlamentares acadanovamedidaque introduz" (ibidem:304), sendo que essa "ideia segundo a qual o Executivo se vê forçado a atender demandas alheias às suas próprias prioridades não encontra apoio nos dados" (ibidem:326).

Dessa discussão, portanto, é possível extrair pelo menos cinco grandes afirmações paralelas em torno da ideia de influência das emendas ao orçamento na atuação dos parlamentares em plenário. Ainda que nem sempre todas sejam compartilhadas por todos os autores que advogam essa influência, elas seriam: 1) o processo orçamentário é estruturado de modo a sacrificar sobremaneira as políticas nacionais em nome das locais e particularistas devido ao espaço ocupado pelas emendas dos parlamentares ao orçamento; 2) isso porque os deputados se aproveitariam desse espaço para tentar levar verbas para seus redutos eleitorais através de suas emendas ao orçamento federal; 3) já que, por suposto, essa aplicação de recursos nos redutos teria relação direta com as taxas de sucesso em tentativas de reeleição; e 4) para conseguir a liberação das verbas para suas emendas, os parlamentares as negociariam direta e pessoalmente em troca de seu apoio em plenário aos projetos do Executivo - uma negociação no varejo com cada parlamentar, já que o interesse é pessoal e não partidário; 5) a fim de construir sua base de apoio parlamentar, o Executivo acabaria tendo que atender demandas orçamentárias contrárias às que gostaria, desfigurando sua própria agenda orçamentária.

Muitos autores defenderam esses cinco pontos, com maior ou menor clareza, como Ames_(2001), Mainwaring_(1991), entre outros. Pereira e Mueller parecem basear- se nos argumentos 2, 3 e 4. Ainda, muitos desses pontos são inclusive populares fora da academia: Mesquita tem razão quando afirma que também "o senso comum dá como estabelecido que parlamentares se elegem e reelegem por meio de práticas clientelistas/distributivistas. Eleitores ou votos são, para carregar nas tintas, comprados com a alocação 'esperta' e beirando o ilícito de recursos públicos" (2009:1). Já Figueiredo e Limongi, por sua vez, contestam todos os cinco pontos. O mais importante neste momento, porém, é salientar que, se, no geral, esses argumentos não são fáceis de comprovar ou refutar por completo, mesmo assim, ainda que a falha empírica de um deles desmonte uma parte da explicação teórica, isso não implica a negação empírica dos demais argumentos.

Vejamos a questão de se as emendas são realmente usadas para levar verbas aos redutos eleitorais dos deputados e se isso tem impacto sobre as chances de reeleição (pontos 2 e 3). Há contestações importantes a esses argumentos (Figueiredo_e_Limongi,_2005, 2002; Mesquita,_2009). No entanto, mesmo que se aceitem as duas proposições como verdadeiras, ainda assim, elas não bastariam para comprovar que as emendas são usadas como moeda de troca para que os parlamentares votem com o presidente, pois pode ser que todos recebam verbas provenientes de emendas, a despeito de sua disciplina ao governo, sem que haja um padrão relevante. O inverso também é correto: mesmo que também não se comprove grande sucesso eleitoral na estratégia de levar recursos de emendas para redutos eleitorais ou para o Estado de origem, pode ser que os parlamentares apostem nessa opção, dado que não têm certeza ex ante se este seria ou não um caminho proveitoso4.O mesmo se pode dizer dos outros argumentos: a negação ou comprovação de uns não implica em direta negação ou comprovação de todos os outros.

Vejamos por exemplo os argumentos 1 e 5, sobre os quais o seguinte cenário é igualmente descrito e interpretado tanto nos trabalhos de Pereira_e_Mueller_ (2002, 2003) como nos de Figueiredo_e_Limongi_(2005, 2002): "a Constituição atual estabelece que o Executivo tem a prerrogativa exclusiva de iniciar toda e qualquer legislação relacionada a matérias orçamentárias, o que envolve o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA" (Figueiredo_e_Limongi,_2002:313). É claro que o conjunto dos parlamentares pode tentar influenciar nas decisões sobre os diversos aspectos da lei final do orçamento no interior da Comissão Mista de Orçamento, incluindo, por exemplo, alocações de recursos, através de relatórios setoriais (Praça,_2013). Mas são as emendas que possibilitam, por um lado, alteração formal direta do orçamento; e por outro lado, a busca individual de alterações por parte de cada parlamentar. No entanto, a respeito de tal espaço reservado para as emendas parlamentares na alteração do orçamento, concordamos com Mesquita_(2009:12)quando ela diz: "deve-se ressaltar que a maior parte dos gastos públicos é definida fora do ciclo orçamentário anual. De fato, definem- se no interior desse processo e estão ao alcance da intervenção dos parlamentares apenas os gastos com investimentos que representam em média, para o período desta análise, 4,9% do total do orçamento"5.

Além disso, as emendas individuais são minoria se comparadas às emendas coletivas, de partidos ou blocos estaduais, ou às emendas feitas pela relatoria da Comissão Mista de Orçamento (CMO). Segundo os dados que a autora apresenta (ibidem:14), em levantamento sobre aqueles mesmos anos, as emendas individuais de parlamentares representam em média 7,82% do total de emendas. Ora, se ambos os dados estão corretos, e se, em caso hipotético, os parlamentares tentassem emendar toda a verba da rubrica de investimentos, teríamos que a parcela média do orçamento geral do governo federal que foi afetada por emendas individuais entre 1996 e 2006 seria de apenas 0,3% (7,8 vezes 4,9). Para piorar, "embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos projetos de lei [orçamentária] (...), eles somente podem fazê-lo se as emendas forem compatíveis com o Plano Plurianual elaborado pelo Executivo e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias" (Pereira_e_Mueller,_2002:271; sobre a legislação ver Brasil, 1988: art. 166, §4), ou seja, "parlamentares não podem criar novos programas, isto é, políticas públicas, por meio de emendas de qualquer tipo.

Emendas apenas remanejam recursos por programas previamente contidos na proposta orçamentária enviada pelo Executivo" (Mesquita,_2009:13). Por fim, de todo modo, a aprovação das emendas não garante que o novo gasto modificado seja executado pelo Executivo, que pode efetivamente escolher quais dessas emendas executar - o que lhe confere enorme poder discricionário.

Assim, sobram poucas dúvidas de que, na verdade, emendas individuais ao orçamento não conseguem alterar o caráter nacional do orçamento do país (ponto1); de que o Executivo não tem sua agenda orçamentária desfigurada e de que as emendas não têm muito peso nos gastos efetivados anualmente (ponto 5).

Estas são questões interessantes para a literatura como um todo e para o grande grupo de pressupostos envolvidos no debate sobre o papel das emendas parlamentares. Mas, especificamente no que se refere ao seu impacto sobre o apoio parlamentar ao Executivo, não é determinante, apriori, que pequena parcela do orçamento possa ser emendada pelos parlamentares. Nem que a maioria das emendas seja do tipo coletivo e não individual. E se uma parte tão pequena do orçamento já for suficiente para fazer diferença no comportamento parlamentar? Nada impede que emendas individuais importem para os deputados, mesmo que ocupem parcela ínfima do orçamento federal.

De todo modo, vale observar que há diversos indícios de que as emendas parlamentares não podem passar de explicações no máximo parciais para o comportamento parlamentar. Algo salientado, a bem da verdade, inclusive pelos trabalhos recentes que argumentam sobre a importância das emendas (é o caso, por exemplo, de Raile,_Pereira_e_Power,_2011). Uma intuição clara sobre isso já havia, contudo, sido defendida por Figueiredo e Limongi, que estão corretos quando ressalvam que muitos deputados que votam com o governo têm pouquíssima execução de emendas (2005:744). Ou quando ressalvam que "há deputados que emendam o orçamento e não exercem mandatos (logo, não votam) no ano de sua execução, e há deputados que votam, mas não participaram da elaboração do orçamento e, conseqüentemente, não têm emendas para serem liberadas" (idem: 753). E, principalmente, quando recordam que, no agregado por partido, enquanto a execução de emendas varia a cada ano, a disciplina parlamentar pouco varia. O que aliás, por si só já deveria levantar a suspeita de presença de autocorrelação serial nas estimações.

Essas considerações nos ajudam a não circunscrever o papel das emendas para além de um fator explicativo adicional, se tiver algum papel, sobre a disciplina dos deputados federais. Mas nada disso nega ou inviabiliza esse papel apriori, do ponto de vista lógico, como os autores acima citados parecem, às vezes, sugerir. É por isso que neste trabalho não pretendemos encontrar comprovações/refutações empíricas para todas as proposições feitas em torno do assunto. Reconhecemos que, do ponto de vista teórico, não vamos explorar a questão proposta por Figueiredo_e_Limongi_(2005:766), de que "o problema da tese das emendas como 'moedas de troca' está em seus supostos". Nosso interesse limita-se a reinvestigar, introduzindo adequadamente o fator tempo, o argumento número 4 mencionado acima. Qual seja, se a execução pelo Executivo das emendas introduzidas no orçamento federal por deputados afeta a proximidade desses parlamentares às preferências do Executivo nas votações nominais realizadas na Câmara.

EFEITO TEMPO Para tentar responder a essa pergunta, separadas das outras afirmações que estão em sua órbita, cabe analisar rapidamente a importância do uso de modelos que considerem a dimensão temporal à luz das abordagens adotadas na literatura sobre o assunto. Do ponto de vista teórico, é realmente provável haver uma ordem cronológica específica na relação causal esperada entre emendas executadas e voto dos deputados em plenário: um fato não precisa necessariamente ser, e de fato provavelmente não é, simultâneo ao outro. Ou seja, os fatos podem responder, e provavelmente respondem, a tempos tdiferentes entre si.

Assim, o emprego de modelos estáticos para fazer o teste empírico dessa relação não é capaz de revelar adequadamente se a execução das emendas influencia ou não no comportamento parlamentar, caso não modelem seu caráter sequencial. Por um lado, deixar de incorporar esse caráter sequencial através da inclusão de termos com defasagem temporal, quando ele efetivamente existe, leva a um maior risco de surgirem resultados falsos negativos (erros do tipo II) quanto ao papel das emendas. Por outro lado, falsos positivos (erros do tipo I) também podem ocorrer: em primeiro lugar, devido à má especificação causada pela omissão de defasagem temporal, e em segundo lugar, pela possível presença de auto correlação serial que é omitida quando não se considera a dimensão temporal. Conforme mencionamos acima, a julgar pelo que a literatura conhece a respeito das taxas de apoio ao Executivo, há motivos de sobra para esperar que esse apoio não varie bruscamente de um momentum (ano, mês etc.) para o outro.

Ou seja, é provável que o apoio parlamentar em t seja uma função do apoio parlamentar em t-1. Desconsiderar essa possibilidade de autocorrelação serial também leva à inconsistência dos estimadores e, por conseguinte, dos resultados. A investigação de uma possível relação entre emendas ao orçamento e apoio parlamentar ao Executivo é, portanto, mais intrincada do que parece.

Na série de artigos que avaliou empiricamente essa relação, Pereira e Mueller foram os primeiros a suspeitar desse caráter mais complexo e a desenvolvê-lo, quando afirmaram: "supõe-se que não apenas a forma de votar afeta a execução das emendas, mas que um parlamentar, cujas emendas fossem executadas, tenderia, ceteris paribus, a votar com mais freqüência a favor do governo. Existem, portanto, duas variáveis endógenas" (2002:283). Sua proposta era, por isso, a aplicação de um sistema de duas equações que estimasse a simultaneidade de causalidade entre ambos os fenômenos por meio da estimação similar ao que hoje é conhecido como Simultaneous Equation Models (SiEM). Ou seja, a execução de emendas por ano e o apoio legislativo por ano eram ambos variáveis dependentes, uma em cada equação, tendo a outra como uma de suas variáveis explicativas. O problema é que sua abordagem não resolvia o imbróglio, pelo contrário, confundia a possível ligação cíclica diacrônica entre as variáveis com uma endogeneidade sincrônica: "para garantir estimadores consistentes, dada a simultaneidade entre Votos e Execução, usamos variáveis instrumentais, isto é, variáveis que tenham correlação com a variável endógena do lado direito da equação, mas não se correlacionam com o termo de erro" (idem:284, ênfase nossa). Além disso, não apresentam e nem mesmo mencionam testes sobre a validade dos instrumentos utilizados, bem como nada falam sobre a identificação de seus modelos, o que é central em estimações desse tipo.

Ao mesmo tempo, se, em sua resposta a essa questão, Figueiredo_e_Limongi_(2002: 326) têm razão ao afirmarem que "dizer que se trata de um jogo quese repete no tempo é apenas uma forma de recolocar a questão", eles, por sua vez, embora reconheçam a existência do problema temporal, não chegam a adotar medidas para considerá-lo quando testam o impacto das emendas sobre o apoio parlamentar6.

Aliás, a não incorporação do efeito temporal necessário para descortinar a aparente/possível endogeneidade entre essas variáveis já havia sido a opção de Ames_(2001) e dos modelos formais de Alstom_e_Muller_(2001), e continuou a ser no artigo seguinte de Pereira_e_Mueller_(2003), bem como nas futuras contestações de Figueiredo_e_Limongi_(2005, 2008).

O segundo trabalho a tratar empiricamente do problema da suspeitada endogeneidade entre execução de emendas e apoio parlamentar, veio apenas com Zucco_Jr._(2009). Nesse estudo, o autor indica que: "Um último problema é a possibilidade de endogeneidade na variável PORK" (2009:1085, tradução nossa, ênfase no original), exatamente ao recuperar a afirmação de Pereira e Mueller de que "os desembolsos de pork podem ser tanto uma recompensa como uma sedução para os legisladores, e por essa razão eles afetam e são afetados pelos votos desses legisladores. Para lidar com esse problema, estimei meus modelos de pooled-data através do método de mínimos quadrados em dois estágios" (2009: 1086, tradução e ênfases nossas). Tendo apenas uma variável dependente, que é a disciplina parlamentar relativa à posição do governo, Zucco Jr. não estima um modelo recíproco (ou seja, não recursivo) entre disciplina e emendas, como o de Pereira_e_Mueller_(2002). E tampouco leva em conta o efeito temporal: assim como fizeram Pereira_e_Mueller_(2002), Zucco Jr. utiliza variável instrumental (tempo de mandato dos parlamentares, uma variável que, como veremos mais adiante, será incluída em nossos modelos como controle) apenas para tentar lidar com a suposta endogeneidade simultânea entre execução anual de emendas (pork) e apoio parlamentar anual.

Nesses trabalhos pioneiros sobre a relação mais complexa entre tais variáveis, o problema estava, contudo, mal diagnosticado: elas não são necessariamente simultâneas. Elas existem ao mesmo tempo, mas é bem possível que respondam uma à outra em tempos t diferentes. Nesse sentido, como comentamos, a desconsideração da defasagem temporal pode levar a resultados inconsistentes por problemas de especificação. A desconsideração do efeito tempo levou a uma outra deficiência ainda mais importante: nenhum trabalho sobre o assunto até então deixava claro se nos modelos haveria correlação serial de alguma ordem, o que é perfeitamente plausível na hipótese de haver defasagem temporal entre os fenômenos e também no caso de as variáveis serem uma função delas próprias em um tempo t anterior.

A dimensão diacrônica, bem como o problema da autocorrelação serial, foram ambos explicitamente operacionalizados pela primeira vez num artigo de Pereira e_Orellana_(2009). Na verdade, esse artigo introduziu diversas novidades.

Primeiro, além da execução das emendas individuais, eles também testaram pela primeira vez o impacto da execução das emendas estaduais sobre o apoio parlamentar ao Executivo. Segundo, a mensuração das variáveis foi feita por mês e não por ano, como havia ocorrido nos trabalhos anteriores. Terceiro, a agregação das variáveis: a unidade de análise deixou de ser os parlamentares (sua taxa de disciplina ao governo, seu voto favorável ou contrário em votações, as emendas de sua autoria que foram executadas etc.) e passou a ser o agregado do plenário: a porcentagem mensal de apoio conquistado em plenário e as execuções gerais mensais de emendas. Após a realização de testes diagnósticos de seus modelos, Pereira e Orellana reportam a presença de autocorreção serial de ordem 1, AR(1). Por esse motivo, apresentam os resultados em dois modelos: um estimado por uma regressão de mínimos quadrados ordinários com variáveis binárias temporais (o que seria um modelo LSDV, na sigla em inglês) e outro por estimação de Prais-Winsten_(1954). O problema é que essa abordagem, embora eficiente de maneira geral para corrigir AR(1), não é capaz de corrigir AR(>1). Em especial, sendo a unidade temporal tão curta como meses, e conhecendo-se o caráter quase estacionário do apoio legislativo, é plausível imaginar que a autocorrelação esteja presente em períodos mais longos do que um mês. Dito de outro modo: é provável que, por exemplo, não seja apenas o apoio legislativo de um mês atrás que determine o apoio legislativo presente. O mesmo vale para a execução das emendas.

Raile,_Pereira_e_Power_(2011) incorrem em problema similar. Na realidade, sua proposta é mais complexa: eles estimam um sistema de quatro equações em que voltam a modelar o efeito recíproco (não recursivo) entre apoio legislativo e execução de emendas usando SiEM, mas agora consideram esse efeito como diacrônico. Seguem Pereira e Orellana no uso de unidade temporal mensal e seus objetos de análise também não são os deputados individualmente, mas o agregado da Câmara dos Deputados. Ou seja, querem verificar se em cada mês a execução geral de emendas individuais tem relação com a taxa mensal média de disciplina às preferências do Executivo por parte da Câmara como um todo. O resultado que encontram sugere que existe efeito recíproco: mais emendas executadas em um tempo t 0 reflete-se em maior apoio legislativo em um tempo t 1, o qual, por sua vez, leva a mais emendas em t 2 e assim por diante. No entanto, cabe ressalvar que o coeficiente encontrado pelos autores para o impacto das emendas sobre o apoio legislativo, quando se considera seu valor (à luz da unidade de medida das variáveis) e não apenas a direção de seu sinal, é pequeno. Por outro lado, o forte impacto sobre o apoio legislativo em um dado mês, segundo seus próprios resultados, advém justamente do apoio legislativo no mês anterior.

Além disso, os autores citados chegam ao improvável (e não explicado) resultado de que o número de cadeiras da coalizão na Câmara em um dado mês não tem impacto sobre a porcentagem de apoio conseguido no plenário em geral nesse mês.

E o mais importante é que alguns detalhes metodológicos mostram como, nesse que é o segundo e principal trabalho a modelar a questão temporal, o problema ainda não está completamente elucidado. Primeiro, tal como Pereira_e_Orellana_(2009), Raile, Pereira e Power detectam a presença de AR(1) e, para corrigi-la, incluem em todas as equações do sistema variáveis independentes, que são a defasagem em uma unidade temporal das variáveis dependentes. O problema é que, mais uma vez, sendo a unidade temporal tão curta quanto meses, e considerando o caráter quase estacionário do apoio legislativo, é provável que a autocorrelação atinja períodos mais longos. Raile, Pereira e Power afirmam que "essas defasagens eliminam as estruturas de erro autorregressivo" (2011:327; tradução livre).

Contudo, sua nova solução - com defasagens temporais de ordem 1 - é capaz de resolver o problema de autocorrelação de ordem 1, mas não necessariamente de outras ordens. Tampouco está claro se o modelo cíclico entre emendas e apoio legislativo ajuda a solucionar esse problema. Infelizmente, tal como no trabalho de Pereira e Orellana, Raile, Pereira e Power não trazem a informação sobre testes de AR(2) ou AR(>2). Conforme veremos adiante, em nossos modelos realmente sempre encontramos AR(2), mesmo utilizando unidade temporal anual, ou seja, com distância cronológica entre as variáveis bem maior do que meses. E a correção desse problema em nossos modelos, como também veremos, é na verdade crucial, pois altera os resultados encontrados. Considerando que os autores usaram as defasagens temporais de suas variáveis dependentes como instrumentos para a estimação, cabe ressaltar que a questão da autocorrelação serial se torna especialmente importante, já que a presença de AR fragilizaria sua possibilidade de instrumentalizar (portanto, de identificar matematicamente) o sistema de equações empregado.

Um segundo problema que observamos no artigo de Raile,_Pereira_e_Power_(2011) tem a ver exatamente com a especificação necessária para estimar modelos SiEM não recursivos adotados por eles. Nesses modelos, em que Y1 (apoio legislativo) é a variável explicativa de Y2 (execução de emendas) e Y2 é ao mesmo tempo explicativa de Y1, é necessário utilizar como instrumentos algumas variáveis que afetem Y2 apenas por intermédio de Y1 e outras que afetem Y2 apenas através de Y1. A variável explicativa que aparece como exclusiva da equação em que a variável dependente é o apoio legislativo (fora o próprio apoio legislativo em tempo t-1) é o número de cadeiras da coalizão na Câmara Federal. Mas esse não poderia ser um fator de óbvio impacto direto também sobre a execução média de emendas? Parece claro que sim. Por outro lado, as variáveis explicativas que aparecem apenas na equação em que a execução de emendas é variável dependente (fora a própria execução de emendas em tempo t-1), são: heterogeneidade da coalizão, coalescência ministerial no sentido de Amorim_Neto_(2000) e popularidade presidencial. Mas, outra vez, essas variáveis não parecem ter evidente possibilidade de impactar diretamente sobre o apoio legislativo a despeito das emendas, prejudicando assim a instrumentalização dessa equação?7 Infelizmente, não foram apresentados os testes necessários sobre a força ou mesmo a validade desses instrumentos. Como mencionamos, considerando a possibilidade da presença de AR não corrigida, tampouco há garantia de que os termos defasados estejam ajudando a instrumentalizar a estimação. Desse modo, a identificação dos modelos é incerta. Consequentemente, o ajuste e a validade desses modelos tornam-se também uma incógnita, e com possibilidade real de problemas8.

Ainda que saibamos da e sejamos solidários à dificuldade de se encontrar instrumentos adequados, é sabido que os resultados encontrados com uso de instrumentos inadequados, ou modelos com identificação possivelmente fraca, devem ser lidos, no mínimo, com grande cautela. Outras saídas podem ser encontradas como instrumentos. Neste artigo, por exemplo, a fim de conseguir uma instrumentalização válida, optamos por usar ou a execução do orçamento federal nos estados a que pertencem os deputados (instrumento externo), ou a defasagem da variável dependente em ordens suficientemente grandes para ao mesmo tempo não permitir AR (instrumento interno). Como veremos nos resultados apresentados na próxima seção, ambas as opções passam também no teste Sargan de validade de instrumentos. Além disso, cabe adiantar que recuperaremos os deputados como unidades de análise, por considerarmos que a unidade de análise que agrega todo o plenário - utilizada nos últimos trabalhos sobre o tema - prejudica a possibilidade de verificar as diferenças entre situação e oposição, o que inviabiliza o controle do comportamento parlamentar pela pertença à base aliada, central para checar a robustez de qualquer efeito que se venha a encontrar para as emendas ao orçamento.

MODELO ESTATÍSTICO A seguir, procedemos à nossa análise empírica tentando incluir a dimensão temporal nos termos mencionados anteriormente. Ou seja, primeiro, incluímos a defasagem temporal entre execução de emendas e apoio parlamentar; segundo, introduzimos a defasagem da variável dependente como modo de corrigir problemas de AR(2) e até de AR(>2). Para isso, especificamos modelos dinâmicos autorregressivos de efeitos fixos, estimados por difference GMM com variáveis instrumentais em geral e pelo método de Arellano-Bond_(1991) em particular9.

Terceiro, utilizamos os novos instrumentos GMM mencionados anteriormente.

Iniciamos com a descrição dos dados, das variáveis e dos modelos estatísticos que serão utilizados, e na sequência, apresentamos os resultados das estimações - todas elas realizadas usando as funções do pacote plmdo software estatístico R em sua versão 3.01.

No que se refere às fontes utilizadas para os dados, as informações sobre emendas e execuções orçamentárias entre os anos de 1996 e 201010 foram coletadas nos relatórios de execução orçamentária da Comissão Mista de Orçamento, na página da Câmara dos Deputados na internet11. Informações sobre votos dos deputados em plenário foram retiradas do Banco de Votações Nominais do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap). Outras informações sobre os deputados foram catalogadas e computadas por intermédio dos dados de perfis biográficos disponibilizados pela Câmara dos Deputados. Aorganização dos dados tomou como unidade de análise cada deputado em cada ano12.

Para medir o quão próximo das preferências do Executivo cada deputado votou em cada ano, adotamos como variável dependente a distância dos votos dos parlamentares com relação à indicação de voto do líder do governo (variável Dgov)13. Primeiramente, tomamos as votações nominais de todos os deputados, incluindo a indicação do líder do governo, em um dado ano. Aplicamos então o algoritmo W-Nominate, em sua versão implementada no pacote estatístico R, para estimar os pontos ideais (somente a primeira dimensão) de cada parlamentar/ano.

Na construção dos seus escores, o W-Nominate estima, por máxima verossimilhança, o seguinte modelo: em que p é o número de legisladores, q o número de votos e l representa as duas alternativas possíveis (no caso, "a favor" ou "contra" a posição do líder do governo). A função C é uma indicadora da escolha do candidato e a função P reflete a probabilidade de o deputado votar a favor ou contra, dado o seu ponto ideal (função de resposta ao item). Após estimação dos valores ótimos para cada parâmetro, chegamos então aos pontos ideais de cada um dos legisladores e do líder do governo para cada ano. Uma vez calculados seus escores anuais (que variam de -1 a 1), calculamos então a distância entre os escores de cada deputado e o do líder do governo. Seja pLGt oponto ideal do líder do governo em um ano t e pit o ponto ideal de um parlamentar i qualquer no mesmo ano t, tomamos o valor absoluto da subtração entre esses pontos e o dividimos por 2 para que a distância possa variar entre 0 e 1, sendo interpretada, portanto, como uma probabilidade.

[/img/revistas/dados/v57n3//0011-5258-dados-57-03-0817-e02.jpg] Esta abordagem utilizando pontos ideais permite que se obtenha uma medida de distância consistente com relação ao líder do governo, computando-se de maneira eficiente até mesmo as situações em que um deputado acabou não votando ou o líder acabou não indicando o voto14. O algoritmo do W-Nominate tem a vantagem de estimar corretamente a posição do parlamentar com relação ao eixo principal - que alguns autores como Leoni_(2002) tendem a identificar como sendo ideologia. Além disso, o algoritmo possui alto poder preditivo (cerca de 90%) e, ainda, ordena corretamente as posições dos deputados a despeito de uma ou outra ausência em votações15. Dito isso, a interpretação da variável Dgov é a seguinte: se igual a 0, significa que o deputado analisado, no ano analisado, votou exatamente igual ao governo sempre (distância de zero para com o ponto ideal do governo); se igual a 0,5 significa que ele esteve a 50% de distância do governo; e se iguala 1significa que ele vota contra o governo sempre (distância máxima possível para com o ponto ideal do governo). Portanto, de 0 a 1, quanto maior o valor de Dgov, maior o distanciamento do deputado em relação à preferência do governono ano em questão16.

Como variáveis independentes de interesse, adotamos as seguintes. Primeiro, a execução de emendas de cada parlamentar por parte do Executivo em cada ano, que chamamos de PLA (percentual do liquidado17pelo Executivo com relação ao autorizado pela peça orçamentária). Uma liberação de 1 (100%) implica que o governo executou integralmente os valores das emendas que o parlamentar propôs e que foram autorizadas. Já PLA igual 0 (0%) significaria que o governo não liberou quantia alguma do valor que fora autorizado para aquele parlamentar. A segunda variável principal de interesse é Coa, que indica se o partido do parlamentar considerado pertencia à coalizão de governo, isto é, se ocupava algum ministério em algum momento do ano em questão18 (1 = pertencia à coalizão ministerial naquele ano; 0 = não pertencia). Com ela será possível testar o papel da pertença à coalizão de governo sobre a proximidade do voto dos parlamentares em relação à preferência do Executivo.

Na Figura_1 apresentamos dois gráficos que permitem uma primeira descrição das relações entre essas três variáveis centrais nesta investigação: Dgov, PLA e Coa. O gráfico superior mostra a distribuição de PLA de acordo com Coa em cada ano. Ele permite perceber que, embora sempre com grande variabilidade, desde meados do governo Fernando Henrique Cardoso, a execução de emendas ao orçamento feitas por deputados cujos partidos não pertenciam às coalizões passou a ser cada vez mais elevada. Na verdade, o período mostra crescente e rápida convergência entre os padrões de execução de emendas de deputados de dentro ou de fora da base aliada dos presidentes. Além de sugerir menos importância para as emendas do que usualmente se imagina, do ponto de vista metodológico esse gráfico mostra também que não parece haver multicolinearidade entre PLA e Coa e, na verdade, qualquer efeito de PLA tende a não capitalizar na pertença à coalizão.

[/img/revistas/dados/v57n3//0011-5258-dados-57-03-0817-gf01.jpg] Figura 1 Dgov (distância entre ponto ideal dos deputados e do governo), PLA (emendas liquidadas/autorizadas) e Coa (pertencimento à coalizão) Fonte: Estimação  Já o gráfico inferior, contudo, permite visualizar em linhas gerais a relação entre patamares de execução de emendas e a proximidade entre os deputados e o governo. O eixo X traz PLA segmentada em intervalos de 10% e o eixo Y traz Dgov. Note-se que a julgar por essa primeira apresentação, no agregado, a distância entre o ponto ideal dos parlamentares e o ponto ideal dos governos pouco varia à medida que se avança para patamares superiores de PLA. Com exceção, talvez, de pequena aproximação na distância entre deputado e governo nos primeiros incrementos de PLA.