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Igualdade de gênero e raça no Brasil: uma discussão sobre a política pública de emprego

INTRODUÇÃO Os últimos dados sobre o desempenho econômico no Brasil são bastante alvissareiros. O país vem crescendo, desde 1998, a taxas próximas de 4% ao ano, em média, evidenciando uma importante tendência de um desenvolvimento sustentado. Tal tendência se explicita ainda mais a partir de 2004, quando a taxa média de crescimento passa a se aproximar dos 5%. Esse crescimento veio acompanhado de um importante processo de estruturação do mercado de trabalho, com recuperação do valor real dos salários, diminuição das taxas de desemprego e das formas vulneráveis de trabalho, e crescimento do trabalho protegido.

É importante lembrar que esses dados alentadores do mercado de trabalho foram não só consequência do desenvolvimento mas também de políticas públicas de combate às formas irregulares de trabalho, como o trabalho forçado, o trabalho desenvolvido nas falsas cooperativas, o não registrado etc. Observe-se, portanto, que a melhoria do mercado de trabalho contou com políticas explícitas voltadas para a proteção de trabalhadores e trabalhadoras, tomadas tanto no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), especialmente mediante a dinamização das ações de fiscalização, quanto no âmbito do Ministério Público do Trabalho, que, com a redefinição de seu papel na Constituição de 1988, passou a atuar mais efetivamente em ações de investigação e de encaminhamento judicial de questões relacionadas ao descumprimento da legislação, afetando, seja um coletivo de trabalhadores, seja a sociedade (Baltar, Krein e Leone, 2009:45)1.

Tal quadro, associado a programas de combate à desigualdade, como Bolsa Família, Luz para Todos, Microcrédito, entre outros, tem permitido que o desenvolvimento econômico venha sendo acompanhado da distribuição de renda e da diminuição da miséria e da pobreza, numa inflexão da tradição brasileira de crescimento econômico com concentração de renda. Como se sabe, muitas foram as quadras de nossa história em que o crescimento econômico beneficiou majoritariamente os setores menos necessitados da população, como ocorreu, por exemplo, de forma particularmente pronunciada nos anos do "milagre brasileiro", durante o regime militar2.

Esse recente processo de desenvolvimento implica, portanto, novas prioridades para as políticas públicas, voltadas exatamente para o combate à desigualdade social, o que significa atacar seus pilares básicos, dentre os quais se destacam as desigualdades de gênero e raça no mercado de trabalho. Contudo, a adoção de políticas de promoção da igualdade de oportunidades de gênero e raça são práticas recentes no país que, embora tenham sido significativas nos últimos anos, ainda enfrentam muitos desafios.

De fato, foi apenas a partir de uma denúncia encaminhada pelo movimento social à Organização Internacional do Trabalho (OIT), em 1992 - sobre o desrespeito governamental à Convenção 111 (que trata da não discriminação no emprego e na ocupação), assinada pelo país desde 1965 -, que o Ministério do Trabalho, com o Ministério da Justiça e a Secretaria Nacional de Direitos Humanos, iniciou ações, a partir de 1995, para tornar efetivos os princípios dessa Convenção, a fim de dar visibilidade ao problema da discriminação; fortalecer a ação individual para promover o respeito à diversidade e à igualdade; incluir esses temas nas atividades de rotina do Ministério e de outros organismos governamentais; e treinar multiplicadores para atuar em relação à diversidade e à igualdade de oportunidades no mercado de trabalho.

No ano seguinte, com o lançamento do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), pelo Ministério da Justiça, o governo começou a atuar mais efetivamente na formulação de políticas públicas orientadas para esses temas. Para isso, foram criados grupos técnicos, tais como o Grupo de Trabalho Multidisciplinar (GTM), dirigido para a promoção de igualdade de oportunidades no trabalho e na ocupação, formado por representantes das diversas secretarias do MTE; o Grupo de Trabalho contra a Discriminação no Emprego e na Ocupação (GTDEO), formado por representantes dos vários ministérios e secretarias de governo, sob a coordenação do MTE; e o Grupo de Trabalho Interministerial para a Valorização da População Negra (GTI), coordenado pelo Ministério de Justiça e pela Secretaria Nacional de Direitos Humanos.

Nesse sentido, pode-se dizer que é só a partir de 1996 que o governo começa a adotar políticas voltadas para a promoção da igualdade de gênero e raça. Esse fato coloca um duplo desafio às políticas públicas atuais. Por um lado, vivemos uma realidade tributária de um longo período em que essas questões foram ignoradas, e na qual as desigualdades eram ainda muito grandes; por outro, uma situação em que o país não possui um acúmulo de experiências que permita aos órgãos públicos, bem como à sociedade civil organizada, desenvolver propostas mais efetivas de promoção da igualdade de oportunidades.

Tendo em vista o curto período de tempo em que as políticas públicas dirigidas a essas questões vêm sendo implementadas no país, elas se veem diante de um conjunto de dificuldades que vão desde a reação dos setores mais conservadores até a inexperiência dos gestores em relação às diferentes possibilidades e aos caminhos mais viáveis para concretizá-las. Isso não significa, contudo, que o país não tenha dado um salto extremamente importante no que concerne à adoção de políticas de promoção da igualdade de gênero e raça.

Neste texto, nosso objetivo é analisar, especificamente, o processo de implementação de políticas de igualdade de gênero e raça na área do emprego, discutindo especialmente como elas vêm sendo tratadas pelo Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), pelos Planos Plurianuais (PPAs) do governo federal nos períodos de 2004 a 2007 e de 2008 a 2011, bem como pelas secretarias criadas precisamente com essa finalidade, ou seja, a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM) e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir).

A CONFORMAÇÃO DO SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO NO BRASIL Até os anos 1970, os programas do Sistema Público de Emprego no Brasil se restringiam à indenização do trabalhador demitido ou à formação de patrimônio do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS)3, do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep)4 (Cardoso Jr. et alii, 2006:8). Contudo, esses programas não podiam ser considerados um verdadeiro sistema público de emprego, na medida em que ele carecia de sua função principal, qual seja, a reincorporação do trabalhador ao emprego (id., ibid.). Embora a criação do Sistema Nacional de Emprego (Sine)5, em 1975, e de uma institucionalidade voltada para a intermediação da mão de obra comece a dar forma ao sistema, é somente com a Constituição Federal de 1988 e com a criação do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), em 19906, que será dado o passo final para a estruturação do sistema.

Com efeito, a Constituição de 1988 estabeleceu as bases para a organização de um programa de amparo ao trabalhador desempregado (o Seguro-Desemprego) que, junto com a estabilidade do financiamento, veio representar o eixo organizador de um conjunto de direitos e serviços relativos, seja às políticas passivas para o mercado de trabalho, como a assistência financeira ao desempregado, seja às ativas, como a qualificação da mão de obra e os programas de apoio a pequenos e microempreendimentos7 (Azeredo, 1998:85). O FAT possui uma importante centralidade na constituição do sistema: além de proporcionar um fluxo estável de recursos, permitiu ao sistema diversificar seus propósitos, superando a desarticulação das políticas existentes, assim como sua sujeição às variações do ambiente político.

A mais importante alteração desse quadro foi promovida em 1991, com a criação de um seguro-desemprego especial, que deveria vigorar temporariamente durante os seis primeiros meses de 1992 (id., 1998) e que ampliou os critérios de elegibilidade em termos de tempo e de público. No que concerne ao tempo, "bastava comprovar carteira assinada nos últimos seis meses", o que permitiu incorporar "aqueles trabalhadores sujeitos a maior instabilidade do vínculo empregatício e com baixa proteção no momento do desemprego" (Cardoso Jr. et alii, 2006:13-14). Quanto ao público, a alteração incorporou trabalhadores até então desprotegidos - "pescador artesanal, empregadas domésticas, trabalhadores libertos de condição análoga à de escravo" (id., ibid.). O seguro-desemprego especial foi sendo renovado a cada seis meses até junho de 1994, quando foi promulgada a lei 8.900, que, além de torná-lo permanente, ampliou seu raio de ação ao estabelecer que o seguro tem como finalidade "prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado, em virtude de dispensa sem justa causa e auxiliar os trabalhadores na busca de emprego, promovendo, para tanto, ações integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional" (Azeredo, 1998:95; ênfase nossa).

É importante sublinhar que o auxílio passou a estar disponível aos trabalhadores em geral, independentemente de sua condição de segurado ou não do programa. Foi a partir de então que se estabeleceram as condições para a implementação de um amplo programa nacional de formação profissional, coordenado pelo Ministério do Trabalho, as quais seriam efetivadas em 1995, com a criação do Plano Nacional de Educação Profissional (Planfor).

A grande inovação do plano consistiu não só em unificar as várias políticas de formação profissional do país como também em integrá-las à política pública de emprego, incluindo o compromisso de promover a igualdade de gênero e raça no mercado de trabalho de forma explícita em seus objetivos. Tais objetivos seriam aprofundados com a adoção do Plano Nacional de Qualificação (PNQ), que substituiu o Planfor em 2003 e não só deu um novo destaque à promoção da igualdade de gênero e raça no mercado de trabalho como também à articulação da política pública de qualificação profissional e às demais políticas de trabalho e renda, conforme veremos mais adiante.

No que concerne à igualdade de gênero, é importante destacar, contudo, que, nos dois planos, as mulheres são consideradas público prioritário a partir de sua inclusão entre os grupos vulneráveis do mercado de trabalho, fato que merece algumas reflexões. A mais importante delas consiste em que, literalmente, o termo vulnerável significa fraco, frágil, carente de proteção, o que pode ser válido para determinados segmentos do mercado de trabalho (por exemplo, os menos escolarizados, jovens em risco social, pessoas com necessidades especiais), mas não para todos. No caso das mulheres, se essa visão sustentou a adoção de uma política afirmativa, no sentido de estabelecer um atendimento que correspondesse, pelo menos, à sua participação na População Economicamente Ativa (PEA), também reforçou imagens e representações do trabalho feminino que pouco têm a ver com a realidade e que, ao identificar o trabalho feminino com determinadas ocupações assemelhadas ao trabalho doméstico, acabam por reforçar a tradicional divisão sexual do trabalho, que relega as mulheres a trabalhos mal pagos e pouco valorizados (Abramo, 2007; Leite e Souza, 2002)8. Assim sendo, essa concepção não facultou uma discussão mais qualificada sobre a mão de obra feminina como um setor discriminado da força de trabalho, o que teria permitido evoluir na adoção de políticas voltadas para as maneiras pelas quais essa discriminação se expressa, como o combate às formas vigentes da divisão sexual do trabalho e à segregação e segmentação de gênero no mercado de trabalho.

Nesse sentido, é apenas a partir de meados da década de 1990 que o Sistema Público de Emprego vai se conformando, ainda que de forma desarticulada e fragmentada. Visando a seu desenvolvimento, serão realizados dois congressos nacionais do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), em 2004 e em 2005, os quais incluíram vários congressos regionais em sua preparação, envolvendo um amplo conjunto de atores sociais e de instituições governamentais e não governamentais.

Também em 1995, merece destaque a criação das Comissões Municipais e Estaduais de Emprego, que constituíram um passo fundamental para a descentralização do sistema. Às comissões, compostas de forma paritária e tripartite, foi atribuído um conjunto de tarefas, como a definição da demanda de qualificação profissional em seus territórios; o acompanhamento e a avaliação dos cursos ministrados; a elaboração de projetos de desenvolvimento local para minorar os efeitos do desemprego; o monitoramento dos projetos financiados pelo FAT; a disseminação de informações acerca do mercado de trabalho (Nabuco, Castro e Dutra apud Brasil. MTE, Codefat e Fonset, 2005:284).

O primeiro ponto que vale ser destacado na realização desses congressos diz respeito ao próprio nome conferido ao sistema. Ao substituir a ideia de Sistema Público de Emprego pela de Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, ampliam-se os grupos contemplados, integrando os trabalhadores informais, os microempreendedores e os trabalhadores de empreendimentos solidários. Outra questão importante é a ênfase na gestão participativa do sistema, centralizada nas Comissões Estaduais e Municipais de Emprego. Destaque-se ainda o fato de os congressos encamparem a ideia, já desenvolvida no Planfor, de grupos ou setores vulneráveis, elegendo como público prioritário os jovens, os trabalhadores de mais de 40 anos, as mulheres, os afrodescendentes, os desempregados de longa duração, os trabalhadores com necessidades especiais, entre outros.

O I Congresso sublinhou uma série de fragilidades no Sistema Público de Emprego: a desarticulação entre suas diferentes funções, a escassez de recursos, o acesso limitado da população, a escassez de informações sobre o mercado de trabalho, a necessidade de redefinição de suas ações, bem como a criação de novas.

No que respeita à promoção da igualdade de oportunidades, ela aparece no destaque conferido à inserção dos grupos vulneráveis. Essa preocupação se explicitará no II Congresso, que estabelece que a função de inserção dos grupos vulneráveis incorpora, além da juventude, "mulheres, portadores de deficiência, afrodescendentes, indígenas, desempregados de longa duração e pessoas com mais de 40 anos com dificuldades de inserção, entre outros" (Brasil. MTE, Codefat e Fonset, 2005:297). O II Congresso evolui no que concerne a propostas voltadas para a articulação, a descentralização e a universalização de suas ações, com seletividade voltada para os grupos vulneráveis, a participação dos atores, a integração com a escolaridade e o fortalecimento das políticas ativas.

As decisões do II Congresso sublinham a ideia de que, em face das transformações no mundo do trabalho, novas funções deveriam ser incorporadas ao SPETR, como a inserção de grupos sociais vulneráveis e a geração de trabalho e de renda por meio de ações de microcrédito.

Ressalte-se, no entanto, que não constam das resoluções do II Congresso proposições concretas de como inserir os grupos vulneráveis nas ações do sistema, assim como considerações voltadas para as especificidades de cada um deles. Nesse sentido, a inserção desses grupos aparece mais como uma orientação geral, a ser controlada a partir dos parâmetros de efetividade, eficácia e eficiência (ou seja, basicamente, a partir da proporção de pessoas atendidas, que deve ser, pelo menos, igual à porcentagem de sua presença na PEA), e como estratégia de combate à pobreza do que voltada para o enfrentamento de formas de discriminação, o que suporia políticas concretas de igualdade de oportunidades para cada grupo específico em cada uma das funções do sistema.

Uma segunda questão que a análise das resoluções do II Congresso levanta diz respeito à ausência da transversalização de gênero, raça e etnia, seja como tema, seja como princípio. Esses limites são explicitados na discussão a seguir, sobre as várias ações do SPETR.

Qualificação: Um Passo em Direção à Igualdade de Oportunidades - O Atendimento Preferencial de "Pessoas Vulneráveis Econômica e Socialmente" Consoante ao já explicitado, o Plano Nacional de Educação Profissional (Planfor) inaugura, em 1995, um Sistema Nacional de Educação Profissional, unificando as várias políticas de formação profissional então existentes no país, integrando-as à política pública de emprego, trabalho e renda, e inserindo o compromisso de promover a igualdade de gênero e raça no mercado de trabalho de forma explícita em seus objetivos.

O plano se propunha a abarcar, prioritariamente, aquelas pessoas que são "vulneráveis econômica e socialmente, definindo-se o grau de vulnerabilidade em função da combinação de atributos que pudessem implicar desvantagem ou discriminação no mercado de trabalho, bem como dificultar o acesso a outras formas alternativas de qualificação ou requalificação profissional" (Brasil.

MTE, 1997:7).

Aos grupos vulneráveis deveriam ser garantidos pelo menos 80% dos recursos e 90% das inscrições, além do critério de que cada um deles deveria ter participação no programa ao menos igual à sua proporção na PEA.

O Planfor consiste na primeira política adotada no âmbito das funções do SPETR em que aparece explicitamente a questão da discriminação. Ainda que restrita à qualificação e com os problemas já levantados em relação ao fato de considerarem as mulheres "vulneráveis", o plano foi um passo importante no sentido de dar visibilidade às desigualdades, sobretudo às de gênero e raça. Em 1996, a partir de um protocolo assinado entre o MTE e o Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres, foi definido o compromisso de garantir um espaço privilegiado às mulheres, sobretudo às que estivessem em risco de pobreza, prostituição e violência doméstica, e de desenvolver um avanço metodológico e conceitual visando à incorporação da dimensão de gênero no plano em seu conjunto (Abramo e Todaro, 2002; Abramo, 2007; OIT, 2005)9.

Todavia, ainda que o Planfor tenha ampliado o campo de atuação do Sistema Público de Emprego e, ao promover a articulação com outros tipos de política, tenha engendrado uma discussão mais aprofundada em torno da desigualdade de oportunidades no mercado de trabalho, o fato é que havia alguns problemas inerentes à sua concepção de formação profissional.

Embora os documentos sublinhassem a formação como direito dos cidadãos e se referissem à criação de um Sistema Nacional de Formação Profissional, ao desvincular o profissional do educacional, esses preceitos sucumbiram em função de uma concepção de formação entendida como forma de adequar o(a) trabalhador (a) às necessidades do mercado. Por outro lado, ao não articular a formação com o desenvolvimento sustentável, suas ações se voltaram apenas para o treinamento do(a) trabalhador(a) para uma ocupação.

Nesse sentido, a substituição do Planfor, a partir de 2003, pelo PNQ, consistiu num passo importante na medida em que, a partir de então, a qualificação passa a ser vinculada ao "modelo de desenvolvimento", o que implicou a formulação de novas diretrizes, que contribuíram especialmente para a "superação da sua condição de política eminentemente compensatória" (Brasil. MTE, 2003:25). Não se tratando apenas de uma alteração de denominação, o PNQ amplia conceitos e promove um conjunto de mudanças nas dimensões política, conceitual, institucional, pedagógica e ética, com o objetivo de contribuir para promover a integração das políticas e para a articulação das ações de qualificação social e profissional do Brasil e, em conjunto com outras políticas e ações vinculadas ao emprego, ao trabalho, à renda e à educação, deve promover gradativamente a universalização do direito dos(as) trabalhadores(as) à qualificação (id., ibid.:26).

A dimensão política estabelece como meta o encaminhamento das políticas públicas para o "universal como direito, porém priorizando [...] aqueles com maiores dificuldades de inserção no mercado de trabalho" (ibid.:10).

A conceitual defende a centralidade do trabalho e concebe a qualificação como uma "relação social" que é "fundamental ser negociada entre trabalhadores e empregadores" e que, simultaneamente, se configura como "política de trabalho, de renda e educacional" (ibid.:11), enfatizando que "as Políticas Públicas de Qualificação não se resumem a cursos. Também incluem políticas de certificação, orientação, estudos e pesquisas sobre esses processos" (ibid.).

Nessa dimensão, bem como na pedagógica, percebe-se claramente a ampliação da concepção de formação profissional: o PNQ entende a formação profissional como "qualificação social e profissional". Nesse sentido, "adquire maior ênfase a integração da Política de Qualificação com as demais Políticas Públicas de Trabalho, Emprego e Renda e com aquelas dos campos da educação e do desenvolvimento" (Brasil. MTE, 2003:25; ênfases no original). No que diz respeito à integração da qualificação profissional com as políticas educacionais, ela contempla uma mudança importante de concepção ao contrapor-se à separação entre educação básica e formação profissional. Essa integração se torna importante quando se pensa nas mudanças resultantes do processo de reestruturação produtiva que trouxeram uma "revalorização dos conteúdos próprios da educação geral em detrimento do treinamento específico" (Azeredo, 1998:262).

A dimensão institucional, por sua vez, põe em perspectiva a articulação da política de qualificação com as demais políticas públicas de emprego, trabalho e renda. Nesse sentido, não se trata somente de "estabelecer estratégias de curto, médio e longo prazo, em função da configuração do mercado de trabalho e da PEA", mas "de se contrapor à noção de qualificação como algo estritamente individual e derivado das exigências dos postos de trabalho", identificando-a " [...] como um fator de inclusão social, de desenvolvimento econômico, com geração de trabalho e distribuição de renda" (Brasil. MTE, 2003:5 e 11).

A dimensão pedagógica problematiza a carga horária, e o PNQ estabelece o parâmetro de 200 horas, ao passo que, no Planfor, a carga horária média era de 60 horas.

Por fim, a dimensão ética se debruça sobre as "denúncias" de improbidade do Planfor no que diz respeito à distribuição dos recursos e à prestação de contas, chamando a atenção para a necessidade de transparência na gestão dos recursos e de um efetivo controle social.

A política de qualificação proposta pelo PNQ traz à tona outro conceito de qualificação profissional, entendendo-a como um processo permanente, cujo objetivo é promover a inclusão social e contribuir para a redução das desigualdades sociais por meio da eliminação dos obstáculos - informados pelo gênero, pela geração, pela raça/cor, pela etnia etc. - ao acesso dos(as) trabalhadores(as) às oportunidades de emprego, trabalho e renda.

Como já analisamos anteriormente (Leite e Souza, 2005), o PNQ avança no que concerne à inclusão da dimensão de gênero e raça/etnia ao ultrapassar a meta numérica de incorporação e a concepção restrita de "experiências inovadoras" do Planfor. O principal avanço consiste na compreensão de que as dimensões de gênero e raça/etnia deveriam estar presentes em todos os cursos, e não apenas nos dirigidos às mulheres ou aos afrodescendentes. Essa nova definição exigiu esforços para desenvolver metodologias e qualificar instituições executoras, além dos próprios gestores. Dentre as medidas tomadas se destacam as de capacitação em gênero e raça dos gestores encarregados da coordenação do PNQ nos estados e municípios selecionados, executadas em parceria com a OIT por meio do Programa de Fortalecimento Institucional para Igualdade de Gênero, Raça, Erradicação da Pobreza e Geração de Emprego (GRPE) (Abramo, 2007:309).

No que tange à eliminação dos obstáculos ao acesso dos(as) trabalhadores(as) às oportunidades de emprego, trabalho e renda, expresso nas metas quantitativas, o PNQ evidencia um avanço para todos os grupos da população considerada vulnerável, exceto o grupo dos(as) trabalhadores(as) com escolaridade inferior ao ensino médio, para o qual a cobertura se encontra abaixo de 100%, indicando que o programa não foi socialmente efetivo ao longo do período de 2003 a 2006.

Quanto ao avanço conceitual, o Trabalho Doméstico Cidadão é um dos exemplos que, por seu caráter inovador, vale a pena ser destacado. Implementado em 2005, tem como objetivo "valorizar o trabalho e a trabalhadora doméstica rumo a uma política de Estado [...] para torná-lo [o Trabalho Doméstico Cidadão] uma política permanente". Trata-se de relacionar o trabalho doméstico "com direitos plenos" e promover seu reconhecimento "como profissão" (Brasil. MTE, 2005:14).

A experiência que embasa o programa foi realizada em 1999, na Bahia, sob a responsabilidade do Sindicato das Trabalhadoras Domésticas desse estado. Essa experiência, "acrescida de inovações conceituais e metodológicas das entidades parceiras e do MTE", resulta "na primeira iniciativa de governo exclusivamente voltada para as trabalhadoras domésticas na História do Brasil" (id., ibid.:10 e 12).

É importante assinalar, contudo, que o PNQ também apresenta um conjunto de limitações. De acordo com Sardenberg e Costa (2006) e Abramo (2007), elas se concentram na questão da transversalização.

Embora o plano insista na necessidade da transversalização, ele carece de instrumentos para sua efetivação, tais como: mecanismos explícitos de incorporação do público prioritário; estímulos diferenciados para atender às especificidades de cada grupo; programas de qualificação em ocupações não tradicionais para mulheres e negros; indicadores adequados para a geração de informações sobre gênero e raça; novos postos em ocupações não tradicionais; políticas especiais para facilitar a participação das mulheres, como creches, bolsas de auxílio e restaurantes populares; instrumentos adequados e de fácil acesso para que as organizações de mulheres e de outros grupos discriminados tenham acesso aos recursos do FAT. De acordo com Sardenberg e Costa (2006), o plano e a transversalização deveriam dar início à disseminação de metodologias, práticas e conteúdos inovadores que pudessem subverter a divisão sexual do trabalho e a tradicional classificação entre ocupações femininas e masculinas, proporcionando "a integração de novos perfis de trabalhadores, estimulando a demanda, a partir da oferta de trabalhadores mais capacitados ou a contratação de trabalhadores tradicionalmente excluídos" (ibid.:15).

Sistema de Intermediação de Mão de Obra Como as demais funções do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), a intermediação também foi instituída tardiamente no país (em 1975), e seu desenvolvimento, até o início dos anos 2000, se deu de maneira desarticulada em relação aos demais programas do sistema (IE/Cesit/Unicamp, 2005:282). Nesse sentido, a ampliação de suas atribuições e sua vinculação com os demais programas do SPETR ocorreram basicamente a partir do II Congresso do SPETR. De fato, é a partir de então que o sistema passa a considerar que [...] é fundamental reforçar os mecanismos que condicionam o acesso ao auxílio financeiro temporário por condição de desemprego à inscrição na intermediação, orientação, qualificação social e profissional, certificação profissional, bem como a programas de geração de emprego, trabalho e renda, facilitando a reinserção no mercado de trabalho ou em oportunidades de geração de renda (Brasil.

MTE, Codefat e Fonset, 2005:296).

De acordo com suas resoluções, a função de intermediação deveria realizar-se, portanto, pela captação de vagas junto ao mercado de trabalho e por formas alternativas de geração de trabalho e renda. A fim de garantir mais eficiência na captação de vagas, propõe-se que sejam realizadas ações de divulgação e sensibilização, visando a que se reduza a discriminação de grupos vulneráveis (id., ibid.).

Os princípios relativos à captação de vagas no mercado de trabalho, no que concerne aos grupos vulneráveis, estabelecem: que o Sistema Nacional de Emprego (Sine) se norteará pela adoção do princípio de focalização, reconhecendo o necessário atendimento específico a ou focalizado em grupos vulneráveis mais ameaçados pelo desemprego e com maior dificuldade de inserção no mercado de trabalho; que os planos de trabalho a serem apresentados pelos executores das ações integrantes do Sine devem conter as metas de execução física relativas à intermediação de mão de obra para as mulheres com escolaridade até o segundo grau, entre outros grupos vulneráveis; e que 15% dos recursos de intermediação e orientação profissional serão distribuídos com base na participação dos grupos vulneráveis em relação ao total de trabalhadores desempregados.

Em 2006, 212.476 mulheres foram atendidas pelo Sine, correspondendo a 53,4% do total de trabalhadores recolocados. Embora esse número atinja a meta de atender às mulheres pelo menos na proporção de sua presença na PEA, não expressa o atendimento nas atividades de geração de emprego e renda e economia solidária, programas nos quais a incorporação da dimensão de gênero quase não aparece, conforme veremos a seguir. Convém destacar ainda que o programa praticamente não apresenta orientações voltadas para a intermediação da população afrodescendente.

Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger) Criado em 1994, o Proger surge com o objetivo de oferecer alternativas de inserção no processo produtivo por meio de estímulos à capacidade empreendedora e à busca de autossustentação do empreendimento. O programa propõe, nesse sentido, a concessão de linhas especiais de crédito, direcionadas a empreendedores tanto no setor rural quanto no urbano, inclusive agricultores familiares, e a suas cooperativas e associações de produção. Contempla ainda os empreendedores de baixa renda, que buscam, na informalidade, o sustento próprio e o da família, financiando o autoemprego como alternativa de minimizar os efeitos do desemprego prolongado. O Proger não se restringe, contudo, à concessão de crédito; abarca também a capacitação gerencial do beneficiário, o acompanhamento e a assistência técnica.

Buscando evitar critérios que dificultam a liberação de crédito para o público beneficiário, formado especialmente por pequenos tomadores, foi criado, em 1999, o Fundo de Aval para a Geração de Emprego e Renda (Funproger), que procurou compartilhar com as instituições financeiras o risco dos financiamentos.

O Proger Urbano, principal linha do programa, foi responsável, em 2006, por 80% das operações de crédito. Essa linha está pautada na sustentabilidade dos empreendimentos financiados e na geração e manutenção de empregos e renda, contemplando linhas de crédito de apoio a micro e pequenos empreendedores, profissionais liberais, empreendedores populares, cooperativas e associações de produção. Os públicos-alvo do Proger são setores da atividade econômica, não havendo discriminação em termos de segmentos da população. Situação diferente se dá com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que possui uma linha de atuação voltada especificamente para mulheres agricultoras, integrantes de unidades familiares de produção, denominada Pronaf Investimento Mulher.

Programa Nacional de Economia Solidária A Economia Solidária, também uma das novas funções incorporadas no SPETR, visa garantir o acesso dos "grupos vulneráveis" ao trabalho ou aos programas de geração de emprego e renda, dos quais as formas solidárias de organização produtiva são elementos constituintes. Ela compreende o conjunto de atividades econômicas - de produção, distribuição, consumo e crédito - organizadas e realizadas solidariamente, sob forma coletiva e autogestionária, e constitui uma resposta dos(as) trabalhadores(as) e das comunidades pobres às transformações do mundo do trabalho.

Esse programa tem se expandido a partir de instituições que apoiam iniciativas associativas comunitárias e pela constituição e articulação de cooperativas populares, redes de produção e comercialização, feiras de cooperativismo etc., e vem recebendo crescente apoio de governos municipais e estaduais. Vários são os programas públicos de Economia Solidária: bancos do povo, empreendedorismo popular solidário, incubação, centros populares de comercialização, entre outros. Em âmbito nacional, o governo federal criou, em 2003, a Secretaria Nacional de Economia Solidária (Senaes), cuja finalidade é promover o fortalecimento e a divulgação da Economia Solidária, visando ao desenvolvimento, mediante políticas integradas de geração de trabalho e renda, com inclusão social.

Vale destacar, porém, a ausência da incorporação da dimensão de gênero e raça/ etnia no âmbito do programa. Embora os dados disponíveis no Sistema de Informação em Economia Solidária (Sies)10, desenvolvido pela Senaes, não permitam conclusões a respeito da inclusão da população segundo a raça/cor, os dados de gênero indicam uma situação bastante desfavorável para as mulheres nos empreendimentos solidários.

Com efeito, é possível perceber, pelo levantamento realizado em 2007, que a segregação das mulheres nos setores tradicionalmente identificados com o trabalho doméstico, observada no mercado de trabalho em geral, se repete nas experiências de Economia Solidária: quando se consideram os setores de costura, alimentação, reciclagem, calçados, fábricas recuperadas e empreendimentos de profissionais qualificados, observa-se, primeiramente, que elas predominam nos setores de costura e alimentação, e são maioria, ainda que convivendo com uma maior presença masculina, na reciclagem e no setor de calçados. Os homens predominam nas fábricas recuperadas e nos empreendimentos de profissionais qualificados11.

Em segundo lugar, observa-se que a precariedade das formas de organização dos empreendimentos dos setores de costura, calçados, alimentação e reciclagem se manifesta na predominância dos grupos informais como forma de organização, nas dimensões reduzidas dos empreendimentos (maior porcentagem de empreendimentos na faixa de 1 a 10 sócios) e no tipo de infraestrutura, a saber, em instalações provisórias com ocupação de locais cedidos por terceiros. Nas empresas recuperadas e entre os empreendimentos de profissionais qualificados, há maior tendência de organização em cooperativas, portanto, de maior formalização e um número maior de associados, sendo que, nas primeiras, predominam as que contam com mais de 21 associados.

Em terceiro lugar, os rendimentos auferidos pelos(as) sócios(as) dos setores de costura, calçados, alimentação e reciclagem, na maioria dos casos, são inferiores ao salário mínimo, o que é agravado pelo fato de eles(as) não terem acesso aos benefícios assegurados pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Vale destacar a predominância feminina nos setores nos quais os rendimentos são muito baixos ou inexistentes. Essas constatações indicam as dificuldades para que as trabalhadoras e os trabalhadores se fixem nesses empreendimentos, o que ocasiona instabilidade e pouca probabilidade de consolidação e de sobrevivência a longo prazo. Cabe ressaltar que, nesse contexto, as empresas recuperadas e os empreendimentos dos profissionais qualificados estão em melhor situação seja quanto ao patamar da remuneração de seus associados (em cerca de 20% desses empreendimentos, os rendimentos são maiores do que dois salários mínimos), seja quanto ao acesso a certos direitos trabalhistas, parecendo indicar maior consolidação, bem como melhor adaptação dessas organizações às condições de mercado.

Finalmente, no que concerne aos benefícios decorrentes do apoio do poder público, de entidades sindicais e não governamentais (ONGs) que poderiam minimizar os problemas anteriormente assinalados, cabe observar que, se de um lado esse apoio está presente e pode ter sido decisivo na formação de parte significativa desses empreendimentos, de outro ele parece não ser suficiente para melhorar as condições de vida dos associados e garantir condições de expansão e sobrevivência dos empreendimentos12.

OS PLANOS PLURIANUAIS (PPAS) E O ENFRENTAMENTO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS Instituídos pela Constituição de 1988, os PPAs são um instrumento de planejamento que constitui a base para a elaboração da proposta de orçamento nacional enviada anualmente pelo presidente da República, por meio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), ao Congresso Nacional.

No PPA correspondente ao período de 2000 a 2003, o tema da igualdade de gênero e raça aparecia de forma muito indireta: promover os direitos das minorias vítimas de preconceito e discriminação. Havia apenas dois programas dirigidos a mulheres (na área de combate à violência), e as ações relativas às mulheres e às populações negras e indígenas eram muito limitadas.

A partir de 2003, o governo transforma a redução das desigualdades sociais e a inclusão social em estratégias de longo prazo. Elas estão inseridas no primeiro "megaobjetivo" da política de desenvolvimento a ser levada a efeito no período de 2004 a 2007, cujos objetivos são: "promover o acesso universal, com qualidade e equidade à seguridade social (saúde, previdência e assistência); promover a redução das desigualdades de gênero [e de raça]" (Brasil. MPOG, 2004b:56); entre outros.