Relações internacionais federativas no Brasil
As relações internacionais de governos subnacionais1 constituem um dos
fenômenos mais desconcertantes do federalismo na atualidade pela seguinte
razão: as relações internacionais, em geral, e a política externa, em
particular, são possivelmente o espaço de atuação estatal e de formulação de
políticas públicas em que o Estado-nação mais zela por exercer monopólio,
coerência e controle.
Conhecido na literatura como paradiplomacia, o fenômeno das relações
internacionais de governos subnacionais não se restringe a países federais.
Entretanto, nas federações, Estados federados, províncias e municípios2, ele
vem atuando com desenvoltura no plano externo e aumentando sua inserção
internacional de muitas formas, a olhos vistos. Se tal fenômeno social e
político não apenas existe, mas se amplia, é imperativo estudá-lo e compreendê-
lo em sua legitimidade e legalidade, e em seu exercício no âmbito das
federações.
Seguindo essa perspectiva, neste artigo é proposta a análise das relações
internacionais federativas no Brasil, de seus Estados federados e municípios a
partir de um conjunto de enfoques complementares e interdependentes: 1)
questões constitucionais; 2) relações intergovernamentais; 3) política externa
(ou relações exteriores); 4) legitimidade e accountability.
Essa metodologia de análise foi utilizada pela organização internacional Fórum
das Federações3, em um projeto denominado Dialogues on Foreign Relations in
Federal Countries, realizado sob a coordenação do professor Hans Michelmann e
concluído em outubro de 2006, constituindo parte da atuação global dessa
organização (Blindenbacher e Pasma, 2007). Da América Latina e Caribe, apenas a
Argentina foi incluída nesse projeto. Valendo-se da mesma metodologia, neste
artigo, busca-se realizar essa análise e contribuir com a visão e o debate
nacionais e internacionais sobre o caso brasileiro.
QUESTÕES CONSTITUCIONAIS
A pergunta-chave deste tópico é: até que ponto é necessário constitucionalizar
as relações internacionais federativas como forma de reconhecimento de sua
legitimidade e de abrigo de sua legalidade? Naturalmente, trata-se de uma
indagação que remete a um pano de fundo da seara da filosofia do direito, da
teoria geral do Estado e da ciência política, a saber: até que ponto é
necessário constitucionalizar um direito para torná-lo real e efetivo?
Cabe aqui verificar alguns exemplos relevantes do direito constitucional
comparado e o que nos indica o direito constitucional brasileiro.
Direito Constitucional Comparado
Quando se conhecem as molduras constitucionais e as experiências e práticas dos
países federais, depara-se com inesperada diversidade. Se se toma a estrutura
do Estado - um dos componentes essenciais de toda a Constituição -, existem
Estados federais com alta, média e baixa descentralização. O grau de
descentralização do Estado federal depende de vários fatores - de natureza
histórica, cultural, lingüística ou étnica -, ligados ou não à maneira como se
constituiu o federalismo (por agregação ou segregação).
No caso suíço, por exemplo, a Constituição Federal da Confederação Helvética
(de 1874, com emendas) prevê, de forma excepcional, que os cantões (cantons)
têm o direito de concluir tratados com Estados estrangeiros, em matéria de
economia do setor público, relações de vizinhança e polícia, tal como expressa
o art. 9º da Carta Helvética: Exceptionnellement, les cantons conservent le
droit de conclure, avec les Etats étrangers, des traits sur des objects
concernant l'économie publique, les rapports des voisinage et de police; [...]
(Suisse, 1997).
Já no caso alemão, a Constituição da República Federal da Alemanha (de 1949,
com emendas) reconhece tanto o direito a ser consultado quanto o treaty-making
power aos Estados federados alemães (Lånder), em seu art. 32, cujo texto diz:
(Relações estrangeiras)
(1) Compete à Federação estabelecer as relações com Estados
estrangeiros.
(2) Antes de se concluir um tratado que afete as condições especiais
de um "Land", este deverá ser ouvido com a devida antecedência.
(3) No âmbito da sua competência legislativa e com o consentimento do
Governo Federal, os "Lander" poderão concluir tratados com Estados
estrangeiros (Alemanha, 1996; ênfase do autor).
Há um entendimento - e uma prática política - de que os governos subnacionais
podem atuar internacionalmente no âmbito de sua autonomia federativa, ou seja,
no campo balizado de suas competências constitucionais expressas, sendo elas
exclusivas ou comuns, desde que não contrariem o interesse nacional ou invadam
a seara da alta política (high politics), ou seja, o núcleo duro das relações
internacionais do Estado. Pode-se tomar como parâmetro as relações diplomáticas
e consulares, o reconhecimento de Estado e de governo, e o campo da defesa. No
Brasil, parte da literatura especializada sustenta essa idéia (Vigevani et
alii, 2004; Rodrigues, 2004; 2006).
Exemplificando, um governo subnacional não poderia manter relações
internacionais com as autoridades de um território estrangeiro não reconhecido
como Estado (por exemplo, Taiwan) ou cujo governo não tenha sido reconhecido
como legítimo ou legal (por exemplo, um governo golpista). Por outro lado, nada
impede que governos subnacionais tenham representação em outros países e se
beneficiem de facilidades e privilégios do Estado hospedeiro (caso da província
canadense do Quebec, cuja missão permanente em Paris obteve status diplomático
do governo francês).
A experiência européia das relações internacionais federativas se desenvolveu e
se consolidou, em grande medida, sob o amparo e a inspiração do princípio da
subsidiaridade (o regional ou local atua em nome do nacional). Esse princípio,
basilar do direito comunitário, ganhou mais força com o aggiornamento da União
Européia e a criação do Comitê de Regiões, pelo Tratado de Maastricht (1992),
que institucionalizou a participação dos governos subnacionais na política
comunitária européia, aprofundando a relação entre regionalismo e democracia
(Stuart, s/d). Isso explica o fato de muitos governos subnacionais europeus
manterem escritório de representação em Bruxelas.
Na América Latina, além do Brasil, outros três países federais - Argentina,
México e Venezuela - seriam facilmente classificados na categoria "mais
centralizados" até os anos 1980. Porém, desde então, o processo de
redemocratização desses países, saídos de regimes autoritários ou fechados (com
exceção da Venezuela), modificou sua estrutura estatal, que se tornou mais
descentralizada, em um processo conhecido como devolução de competências
(Carrillo Flórez, 2001).
De todos esses países, a Argentina foi o único em que uma ampla reforma
constitucional, realizada em 1994, inaugurou a cláusula constitucional da
paradiplomacia. Com efeito, é reconhecido às províncias argentinas, a partir de
então, o treaty-making power, com alguns limites, de acordo com o art. 124 da
Constituição da Nação Argentina:
Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y
social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de
sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en
tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y
no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito
público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La
ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal
efecto (Argentina, 1995; ênfase do autor).
O caso argentino se insere em um debate constitucional mais amplo entre
centralistas e provincialistas desse país, cuja profundidade não encontra
paralelo na região. Por outro lado, a novidade do reconhecimento constitucional
da paradiplomacia argentina despertou o tema na América Latina e produziu eco
no Brasil4.
Na relação entre as ordens jurídicas nacionais e internacional, percebe-se uma
crescente lacuna entre o reconhecimento da legitimidade das ações
internacionais de governos subnacionais de Estados federais e sua contrapartida
no direito internacional, para o qual os governos subnacionais não existem como
sujeitos. Nas palavras de Rezek (2005:234), "Estados federados, exatamente por
admitirem sua subordinação a uma autoridade e a uma ordem jurídica centrais,
não têm personalidade jurídica de Direito Internacional público, faltando-lhes,
assim, capacidade para exprimir voz e vontade próprias na cena internacional".
Daí se pode entender que os acordos internacionais entre governos subnacionais
e entre estes e Estados estrangeiros não sejam regidos pela Convenção de Viena
sobre Direito dos Tratados, de 1969, ou seja: não seriam tratados (treaties),
mas acordos ou convênios (agreements), uma espécie de contrato sui generis5. O
problema, bem como a citada lacuna, apresenta-se à medida que as relações
internacionais subnacionais/federativas se multiplicam vertiginosamente no
cenário internacional globalizado e seus instrumentos convencionais permanecem
em uma espécie de limbo jurídico.
Direito Constitucional Brasileiro
A Constituição Federal - CF, de 1988, em suas mais de cinqüenta emendas6, não
prevê a possibilidade de que Estados federados, Distrito Federal e municípios
desenvolvam relações internacionais.
O art. 21 da CF determina que "compete à União: I - manter relações com Estados
estrangeiros e participar de organizações internacionais". Já o art. 84 dispõe
que "compete privativamente ao Presidente da República: VII - manter relações
com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos; VIII -
celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do
Congresso Nacional"7.
De acordo com o princípio dos pesos e contrapesos, o art. 49 da CF prevê ser da
competência exclusiva do Congresso Nacional "I - resolver definitivamente sobre
tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos
gravosos ao patrimônio nacional"; e o Poder Judiciário exerce o controle de
constitucionalidade de tais atos (art. 105).
Todavia, a Constituição não é totalmente silenciosa sobre o tema na ótica
federativa. O art. 52, tratando de competências privativas do Senado Federal,
estatui, no inciso V, competir à câmara alta "autorizar operações externas de
natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territórios e dos Municípios". O efeito prático desse inciso se revela nas
negociações diretas que vários Estados federados e municípios brasileiros vêm
mantendo, desde os anos 1990, com organismos econômicos internacionais, como o
BIRD e o BID, e o próprio Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento -
PNUD.
O fato de ser uma Federação trina - formada por três entes federados, a União,
os Estados e os municípios - é um diferencial do caso brasileiro. A partir da
CF de 1988, os municípios tornaram-se entes federados, equiparados à União e
aos Estados, com competências próprias e comuns aos demais entes. Pouquíssimos
países federais são trinos; na América Latina, apenas o Brasil.
Curiosamente, mesmo sem previsão constitucional, a paradiplomacia tem sido
praticada diariamente, sem necessariamente afrontar o Estado de direito.
Exemplos concretos de atuação estadual e municipal ocorrem no âmbito das
competências comuns, definidas no art. 23 da CF (que inclui os temas saúde;
patrimônio histórico, cultural e paisagístico; cultura, educação e ciência;
meio ambiente; habitação; e combate à pobreza). Por exemplo: é crescente a
quantidade de convênios de cooperação técnica entre municípios e Estados
federados brasileiros e contrapartes estatais estrangeiras para implementar
políticas públicas de proteção ambiental tendo por base tratados ou documentos
internacionais - como o Protocolo de Kyoto (1997), em relação ao aquecimento
global8, ou a Agenda 21, em relação ao desenvolvimento sustentável.
Em 2005, a primeira tentativa de constitucionalizar a paradiplomacia no Brasil
teve lugar na Câmara Federal. O exemplo do caso argentino e o aumento de
interesse e de ações internacionais de governos subnacionais brasileiros -
somados à suposta necessidade de conferir legalidade a essas ações - levaram o
então deputado federal André Costa (Partido Democrático Trabalhista - PDT-RJ),
diplomata de carreira, a apresentar uma Proposta de Emenda Constitucional - PEC
(475/2005) para introduzir a cláusula paradiplomática. A "PEC da
Paradiplomacia" propôs acrescentar o § 2º ao art. 23 da CF, com o seguinte
teor: "Os Estados, Distrito Federal e municípios, no âmbito de suas
competências, poderão promover atos e celebrar acordos ou convênios com entes
subnacionais estrangeiros, mediante prévia autorização da União, observado o
art. 49, I, e na forma da lei".
O texto da PEC é claramente inspirado nas constituições alemã e argentina;
porém, adota severas restrições inexistentes nestas: 1) as contrapartes somente
poderiam ser entes subnacionais estrangeiros (descartados os Estados nacionais
estrangeiros); 2) necessidade de autorização prévia da União (limitação à
autonomia federativa); 3) exigência de aprovação congressual (controle
legislativo federal). Comparada com seus modelos inspiradores, a proposta
brasileira é fortemente restritiva à paradiplomacia.
O maior problema do texto da PEC é a exigência de autorização prévia da União.
Trata-se de um limitador que fere o princípio da autonomia federativa -
considerando que o texto se insere nas competências comuns -, com sério risco
de inviabilizar o exercício das ações internacionais de Estados e municípios
brasileiros.
A PEC recebeu parecer contrário do relator da Comissão de Constituição e
Justiça e de Cidadania (deputado Ney Lopes/Partido da Frente Liberal - PFL-RN)
- que a considerou inconstitucional - e foi arquivada no início da legislatura
seguinte do Congresso, em janeiro de 2007. Embora não tenha prosperado, a PEC
da Paradiplomacia demonstrou não ser fácil constitucionalizar as relações
internacionais federativas no Brasil, assim como manter o equilíbrio do
princípio federativo. Conquanto problemática em sua proposição, ela tem o
inegável mérito de lançar oficialmente uma reflexão sobre o tema.
No terreno estrito da legalidade da paradiplomacia brasileira, avançam as
discussões oficiais para se criar um marco legal que a incorpore e fixe balizas
de atuação. Em geral, os diplomatas e juristas que têm discutido esse assunto
(Lessa, 2002; Medeiros, 2007; Branco, 2008) defendem que o país tenha uma lei
para regular a celebração de tratados e, dessa forma, impor limites à atuação
paradiplomática. Com efeito, um Projeto de Lei (PL-98/2006) de autoria do
senador Antero Paes de Barros (Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB-
MT), ora em tramitação, propõe-se a instituir a moldura legal do processo de
celebração de tratados9.
Contudo, retomando a indagação inicial, em termos mais específicos: será mesmo
útil e necessário constitucionalizar a paradiplomacia brasileira? Caso
positivo, como fazer isso respeitando a autonomia federativa? A questão
constitucional permanece aberta ao debate.
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS
Um dos aspectos fundamentais de uma Federação é a existência de mecanismos de
relacionamento entre os entes federados verticais (União-Estados-Municípios) e
horizontais (Estados-Estados, Municípios-Municípios). Esses mecanismos são elos
essenciais tanto para a coordenação quanto para a cooperação federativa. Assim,
dois pontos cruciais deste tópico são: há mecanismos intergovernamentais para
lidar com a agenda internacional do país? As relações intergovernamentais entre
os governos subnacionais e a União devem ser formais ou informais?
O Senado Federal - onde os Estados federados estão representados de maneira
homogênea e simétrica, cada qual com três cadeiras - não funciona como espaço
de relações intergovernamentais, à maneira, por exemplo, do Bundesrat alemão.
Ou seja, o Senado não atua como uma Casa em que os Estados e os municípios
dialogam e decidem sobre ações coordenadas e cooperativas em temas comuns. O
Senado, no Brasil, é mais fiscalizador e autorizador de políticas públicas. No
campo das relações exteriores, a agenda da Câmara Alta se concentra em aprovar
tratados internacionais, autorizar operações de paz da Organização das Nações
Unidas - ONU, avalizar as indicações de chefes de missão diplomática permanente
- registre-se que tudo isso é feito sem nenhuma tradição de debate público
sobre o impacto da agenda internacional no cotidiano dos Estados federados e
dos municípios, ou mesmo na vida do país.
De outra parte, o Brasil tem importante experiência de relações
intergovernamentais em três áreas: federalismo fiscal, saúde e educação. Em
todas essas experiências acumuladas, diferentes entre si, as características
comuns são: 1) a União exerce algum papel de coordenação, mas os Estados e
municípios guardam seu espaço de autonomia e de poder decisório sobre suas
opções de políticas públicas; 2) a existência de um alto grau de relacionamento
técnico entre as partes envolvidas.
De uma perspectiva mais ampla, as relações intergovernamentais se têm realizado
com mais informalidade, dependentes de iniciativas de caráter político. Houve
uma sensível mudança, a partir do governo do presidente Luiz Inácio Lula da
Silva, com a criação da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da
República e da Subchefia de Assuntos Federativos - SAF. Uma das inovações do
período foi a criação, em 2005, do Comitê de Articulação Federativa - CAF,
entre a União e os municípios, para tratar dos assuntos de competência comum.
Esse movimento do governo federal é, a um só tempo, reativo e proativo, em face
das ativíssimas relações intergovernamentais municipais, representadas por
fortes e bem articulados movimentos associativos, como a Frente Nacional de
Prefeitos - FNP e a Confederação Nacional de Municípios - CNM, que, ao longo
dos anos 1990, foram estabelecendo espaços de diálogo horizontal e vertical,
consolidando sua atuação em prol de uma agenda municipalista perante o governo
federal e o Congresso Nacional.
No campo das relações internacionais federativas, a SAF vem atuando no campo da
cooperação internacional descentralizada, destacando-se as relações franco-
brasileiras e ítalo-brasileiras no campo bilateral, e o processo de integração
sul-americana no campo multilateral, com papel de destaque da SAF na aprovação
(2004) e instalação (2007) do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados,
Províncias e Departamentos do Mercosul.
O Ministério das Relações Exteriores - MRE criou, unilateralmente, órgãos e
mecanismos de relações intergovernamentais. Em 1997, surgiu a Assessoria de
Relações Federativas - ARF, órgão da assessoria do gabinete do ministro, para
lidar com as crescentes demandas federativas (ver Bogea, 2001). Em 2003, a ARF
foi transformada em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
- Afepa. Outro mecanismo sui generis, considerado inovador (Melantonio Neto,
2001), são os escritórios regionais do MRE (Belo Horizonte, Curitiba,
Florianópolis, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo), que
funcionam como braços da Afepa; apóiam in situ e auxiliam as ações
internacionais de Estados e municípios. Além disso, a Agência Brasileira de
Cooperação - ABC, autarquia vinculada ao MRE, atua como facilitadora e
promotora da cooperação internacional, como instrumento de política externa
federal, valendo-se de boas práticas, recursos e capacidades de órgãos e
agências estaduais e municipais brasileiros, levados para outros países.
A incorporação pela Presidência da República e pelo MRE de uma agenda
intergovernamental para ações internacionais federativas significa, por si só,
o reconhecimento da legitimidade dos entes federados para as relações
internacionais. Fato novo nesse cenário, tendo como pano de fundo a preocupação
com o potencial de fragmentação das ações internacionais dos governos
subnacionais, foi o I Encontro Negociações Internacionais - Estados e
Municípios, realizado em Brasília, em 8/8/2006, co-organizado pela Fundação
Alexandre de Gusmão - Funag e pela Afepa. Pela primeira vez na história do
Itamaraty, foram expostas as grandes linhas da política externa brasileira para
um público de prefeitos, secretários municipais e estaduais, técnicos e
acadêmicos especialistas nessa área de todo o Brasil.
Do lado dos Estados federados e dos municípios, existem órgãos específicos para
o relacionamento com o governo federal? Usualmente, no Brasil, as relações
intergovernamentais são de atribuição da Secretaria de Governo ou da Casa Civil
das prefeituras e dos governos estaduais. Verifica-se, mais recentemente, o
surgimento de secretarias de relações intergovernamentais e/ou de assuntos
metropolitanos (nesse caso, apenas nos municípios, para o relacionamento com a
região metropolitana em que está inserido). A par desses órgãos mais gerais, há
os novos, voltados para as relações internacionais de Estados e municípios,
assumindo atribuições intergovernamentais. Coordenado por Clóvis Brigagão
(2005), o primeiro diretório brasileiro de relações internacionais federativas,
que incluiu todos os Estados e todos os municípios-capitais, apontou notável
mudança nas estruturas estaduais e municipais, que passaram a incorporar, em
diferentes graus, órgãos e estruturas para as relações internacionais.
Nas relações intergovernamentais intermunicipais, um fato digno de nota ocorreu
em maio de 2005, na cidade de Salvador, Bahia: teve lugar o I Fórum de
Secretários de Relações Internacionais de Cidades, a partir do qual foi lançada
uma proposta de estratégia inicial, sucedida por outros encontros (em Campinas,
em 2006; e em Porto Alegre, em 2008).
Pode-se verificar, assim, que existem órgãos do governo federal voltados para
as relações internacionais federativas. Os mecanismos de relacionamento são
informais, posto não haver uma conferência ou reunião intergovernamental
permanente nem um conselho, à maneira do Conselho Nacional de Política
Fazendária - Confaz, no federalismo fiscal. O Senado não cumpre esse papel;
poderia ou deveria assumi-lo? É inegável que as relações intergovernamentais
têm avançado, sem que se possa dizer que tal avanço conduzirá a estruturas
formais. O debate segue aberto.
RELAÇÕES EXTERNAS/POLÍTICA EXTERNA
Entre os quatro tópicos analisados neste artigo, este é o mais polêmico. A
questão principal é: existe diferença entre relações externas (meras relações
de um determinado ator com outros atores estrangeiros ou internacionais) e
política externa (ações formuladas e executadas visando à inserção
internacional planejada)? Em outros termos, pode-se afirmar que Estados e
municípios têm, além de relações externas, uma política externa subnacional/
federativa, dissociada da política externa nacional ou com ela convergente?
As chancelarias, em geral, recusam-se a aceitar que governos subnacionais
tenham política externa - considerada mais do que competência exclusiva,
monopólio intocável do Estado-nação. A expressão relações internacionais/
externas de governos subnacionais, ou relações internacionais federativas -
quando se trata de federações -, inclui de maneira mais ampla uma gama de
ações, mais ou menos (des)ordenadas, mais ou menos (des)pretensiosas, que
compõem um mosaico de relações internacionais oriundas e desenvolvidas fora do
âmbito nacional ou central.
Vale mencionar que o Itamaraty criou a expressão diplomacia federativa para
denominar as ações internacionais de Estados e municípios brasileiros. Essa
expressão foi utilizada pela primeira vez, oficialmente, em um discurso do
então chanceler Luiz Felipe Lampreia, realizado no Congresso Nacional, em abril
de 1995 (disponível em http://www._mre.gov.br, acessado em fevereiro de 2003).
No Brasil, portanto, a paradiplomacia pode ser denominada segundo a perspectiva
federal do Itamaraty e da presidência da República (diplomacia federativa e
cooperação internacional descentralizada) e subnacional (relações
internacionais federativas, política externa federativa). A terminologia
variada indica uma visão própria do fenômeno, de acordo com a compreensão que
cada ator reserva para ele.
Sem embargo, é lícito afirmar, da perspectiva acadêmico-científica, que alguns
governos subnacionais têm, ou tiveram, política externa. As razões para esse
fenômeno costumam ser muito díspares, dependendo do referencial de análise.
Recordando Keating (2001:11 e ss), as motivações para a paradiplomacia podem
ser de natureza econômica, política e cultural. Independentes ou conjugados,
esses impulsos tendem a forjar um interesse local ou regional para a projeção
internacional, a ponto de criar uma inserção internacional organizada, autônoma
e com objetivos de longo prazo, perfeitamente denominável política externa.
É necessário reconhecer que o cenário internacional pós-Guerra Fria fomentou as
ações internacionais diretas de governos subnacionais. Democratização,
integração e globalização são processos que, ao longo do período recente (desde
os anos 1980), propiciaram experiências culminantes de política externa
federativa no Brasil (Rodrigues, 2004; 2006). Vale citar que, de forma
pioneira, o governo de Leonel Brizola, no Estado do Rio de Janeiro (1983-1986),
criou a primeira assessoria estadual de relações internacionais.
As organizações intergovernamentais de cooperação, como a ONU e a Organização
dos Estados Americanos - OEA, passaram a incorporar, em suas estruturas e em
suas agendas, a participação subnacional direta. Documentos globais de profundo
alcance, como a Agenda 21 (aprovada em 1992) e a Agenda Habitat (aprovada em
1996), valorizam e reconhecem a legitimidade do poder local nas relações
internacionais, na discussão e na decisão sobre os temas globais. O painel da
ONU sobre sociedade civil, coordenado pelo ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso, em seu informe final (Oliveira, 2005), no marco da reforma da ONU,
sugere fortemente que os governos subnacionais tenham inserção direta na
estrutura onusiana.
Para exemplificar como essa idéia está presente na agenda mais ampla do MRE,
veja-se o trecho do discurso do chanceler Celso Amorim, por ocasião do 61º
aniversário da ONU, celebrado em Brasília, em que ele diz:
Quando penso na ONU e penso nos municípios, lembro de uma frase do
Themístocles Cavalcanti, ilustre jurista brasileiro - politicamente
nem sempre concordei com suas idéias, mas ilustre jurista -, que
dizia: "O homem não vive na União, o homem vive no município". Ele
poderia dizer que o homem não vive nas Nações Unidas, o homem vive no
município, mas é essa interação entre o local e o global que nos faz,
verdadeiramente, avançar (Brasil, 2006).
A par dos aspectos de natureza institucional, de democratização do sistema
internacional, que criaram momentum para a paradiplomacia, outra variável -
fortíssima e determinante - passou a gerar demandas crescentes para as relações
internacionais federativas. Trata-se da projeção internacional comercial dos
governos subnacionais.
Essa é uma área em que há clara convergência entre a política externa nacional
e as relações externas, ou política externa federativa. Nos Estados Unidos, por
exemplo, há larga tradição de os Estados federados promoverem seus produtos
diretamente no exterior e manterem escritórios além-fronteiras, sem que a União
veja nessa conduta uma violação de soberania; ao contrário: somam-se os
esforços para projetar comercialmente o país no exterior.
No Brasil, alguns Estados federados e municípios começaram a se lançar
diretamente no cenário externo, por questões sobretudo de carestia econômica,
em um cenário de endividamento interno e de crise fiscal agravado nos anos
1990, ao mesmo tempo que a globalização e o "Estado-logístico" criaram não
apenas oportunidade mas também necessidade de envolvimento dos poderes locais
na política externa comercial (Saraiva, 2004; 2006).
Na seara de afirmação de valores, a política externa federativa pode ser um
campo fértil para um leque amplo de temas, de políticas sociais a direitos
humanos. O caso Crosby versus National Trade Council (2000), em que o Estado
americano de Massachusetts aprovou uma lei estadual impondo sanções comercias a
Burma, em virtude de violações de direitos humanos nesse país, é paradigmático.
A Suprema Corte dos Estados Unidos julgou ilegal a ação do governo estadual por
entender que se tratava de assunto da alçada federal. Embora nesse caso a
paradiplomacia tenha sido freada (mostrando que há limites), o campo de
incidência normalmente é amplo e não sofre restrição do governo central.
A promoção da cultura, do idioma/dialeto, do patrimônio tangível e intangível
de uma região ou localidade, tudo pode ser objeto de uma política externa
federativa, vinculada ao ensejo de atrair turismo, investimento direto ou ajuda
internacional. O caso do Estado do Amapá, nos anos 1990, que projetou sua
imagem no exterior, vinculando-a ao desenvolvimento sustentável da Amazônia, é
um exemplo extremo de política externa federativa no campo da sustentabilidade
ambiental (Rodrigues, 2004).
Finalmente, os processos de integração têm sido poderosos espaços de ação
subnacional, seja em sua dimensão primária fronteiriça, seja em sua vocação
progressiva de envolver os diversos atores subnacionais no processo. Nesse
sentido, a instalação do Foro Consultivo de Municípios, Estados, Províncias e
Departamentos do Mercosul, na Cúpula do Mercosul, em 2007, é um avanço sem
precedentes no reconhecimento da legitimidade dos governos subnacionais
brasileiros em formular e opinar sobre a política externa relativa ao processo
de integração (Rodrigues e Kleiman, 2007). Na primeira sessão do Foro, a
decisão dos municípios de ter avocado para seu processo dialogal e decisório o
processo pleno e global da integração mercosulina - não apenas os temas que as
chancelarias consideram de interesse subnacional - é um forte indicador de que
os atores subnacionais percebem a dimensão que o Foro possibilita à sua
legitimidade de atuação internacional (Mercosul, Carta do Rio, 2007). Essa
legitimidade será mais ou menos aceita e reconhecida pelos governos centrais à
medida que os governos subnacionais provocarem o debate mais amplo do processo
de integração, por via de suas recomendações ao Grupo Mercado Comum.
As respostas às dúvidas sobre a existência, pertinência ou legalidade da
política externa federativa no Brasil recebem insumos da compreensão dos
princípios do federalismo cooperativo e participativo. Nenhum tema de política
pública dos países federais deveria existir sem levá-los em consideração. Com a
política externa, não deveria ser diferente.
LEGITIMIDADE E ACCOUNTABILITY
O tema da legitimidade/accountability remete a um ponto crucial: os governos
subnacionais têm o direito de participar do processo de formulação e de
definição da política externa? Têm o direito de ser consultados sobre matérias
de seu interesse específico? Há experiências em países federais que mostram que
é possível aos governos subnacionais exercer esse direito, e há casos
históricos, como os do Canadá, da Espanha e da Alemanha, em que essa
prerrogativa está prevista em seu direito constitucional.
A questão se reveste de imensa atualidade, na medida em que a
transnacionalidade da agenda internacional lança um problema definitivo para os
governos subnacionais: ter de se adaptar às exigências e aos padrões de conduta
(crescentes, cada vez mais complexos) nos mais variados setores da vida humana,
sem ter, na maioria das vezes, a oportunidade de se manifestar e influir nas
decisões internacionais - conferências que produzem documentos internacionais
-, reservada ao decision-making process dos governos federais ou centrais
(Rodrigues, 2006).
A celebração de tratados é um desses loci em que os governos subnacionais,
usualmente, ou não têm nenhum canal direto de interlocução, ou os canais
existentes são insuficientes. Os governos subnacionais não têm como acompanhar
a aprovação de tratados que podem vir a afetar - às vezes dramaticamente - sua
situação, tampouco têm como se fazer ouvidos nesse processo. A exceção é feita
aos países federais em que esse direito e sua prática são reconhecidos.
No Brasil, essa é uma discussão incipiente, mas que ganha relevância à medida
que se percebe quanto as relações internacionais e o direito internacional
condicionam a vida subnacional. Por outro lado, há de se considerar as
conseqüências positivas de os governos subnacionais serem atores mais
participativos nos processos internacionais, no que respeita ao aumento de
eficácia dos acordos internacionais nos territórios de jurisdição subnacional
(Silva, 2007).
No entanto, existem áreas em que, mesmo não havendo dúvida sobre a prerrogativa
da União em legislar e executar políticas públicas de âmbito internacional, vêm
surgindo iniciativas estaduais e municipais visando debater e encontrar
soluções para o impacto estadual e local de temáticas internacionais
específicas. É o caso, por exemplo, do tema dos refugiados: o Estado de São
Paulo instalou, em 1º/4/2008, o Comitê Estadual dos Refugiados, uma iniciativa
que, segundo o representante do Alto Comissariado das Nações Unidas para os
Refugiados - ACNUR no Brasil, Javier Lopez-Cifuentes, "[...] permitirá a
inclusão dos refugiados nas políticas públicas estatuais, facilitando a
inclusão dos refugiados em um Estado importante como São Paulo" (ACNUR/Brasil,
2008).
Considerando a perspectiva estritamente jurídica, se a Constituição Federal
atribui competências aos entes federados, gerando obrigações e projetando
responsabilidades exclusivas, concorrentes e comuns, seria natural e esperado
que os assuntos da política externa, diretamente relacionados com as
competências da esfera subnacional, fossem objeto de informação e de consultas
de iniciativa do governo federal voltadas para os entes federados. Entretanto,
não existe essa prática no Brasil, muito menos há mecanismos institucionais
nesse campo.
Por que o princípio da publicidade e o imperativo da transparência não podem
ser aplicados à política externa com o mesmo peso que se aplicam às matérias
internas? O tempo em que a política externa era assunto restrito de diplomatas
e de sherpas da política internacional passou. O tempo da democracia
participativa na política externa apenas começa, ao menos no Brasil.
CONCLUSÕES
As relações internacionais federativas no Brasil indicam uma experiência que,
embora recente, já cristaliza um perfil diferenciado, brasileiro. A ausência de
previsão constitucional não tem impedido a paradiplomacia de Estados federados
e municípios, em alguns casos pujante. Será tal previsão necessária?
As relações intergovernamentais vêm ganhando corpo, ainda em bases informais,
mas o diálogo tem se multiplicado.
A política externa federal e as relações externas federativas (cooperação
internacional descentralizada, diplomacia federativa ou mesmo política externa
federativa) não têm sido excludentes ou rivais, em que pesem o potencial de
conflito e as preocupações do Itamaraty.
A legitimidade/accountability da atuação e a influência dos governos
subnacionais na política externa nacional tendem a aumentar se for considerado
que o impacto dos compromissos internacionais do Brasil aumenta em quantidade e
qualidade, com influência direta e profunda nos poderes regionais e locais.
NOTAS
1. Igualmente denominados governos não-centrais, unidades constituintes, entes
federados ou regiões; a terminologia é variável. Adotarei neste artigo a
expressão governos subnacionais, utilizada na literatura especializada e em
documentos de organizações intergovernamentais (por exemplo, Banco
Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento - BIRD e Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID).
2. A denominação específica dos entes federados varia de acordo com a história,
o direito constitucional e o idioma de cada país federal. Refiro-me nesta parte
às denominações mais utilizadas nas Américas.
3. Forum of Federations/Forum des Fedèrations, ONG internacional sui generis
(porquanto integrada por Estados), com sede em Ottawa, Canadá. Mantida por
governos de uma dezena de países federais, promove o estudo, a divulgação, o
intercâmbio de boas práticas e o aprimoramento do federalismo no mundo.
4. Sobre o caso argentino, ver o excelente livro coordenado por Iglesias et
alii (2008).
5. Não obstante, a Convenção de Viena, de 1969, reconhece acordos de governos
subnacionais em duas situações: 1) quando o governo subnacional atua com
mandato do governo central (subsidiariedade); 2) quando o Estado estrangeiro
aceita o governo subnacional como contraparte legítima.
6. Até dezembro de 2006, havia 53 emendas constitucionais aprovadas e
promulgadas.
7. Todas as referências à CF de 1988 citadas neste artigo estão disponíveis em
http://_www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm.
8. Nesse sentido, pode-se citar o Decreto nº 27.595, de 14/2/2007, da
Prefeitura do Rio de Janeiro, que tornou público o Protocolo de Intenções do
Rio, relativo às medidas que mitiguem os efeitos do aquecimento global nessa
cidade.
9. Vale recordar que o Brasil não ratificou a Convenção de Viena sobre Direito
dos Tratados - CVDT, de 1969, documento basilar sobre o tema, em virtude de
obstáculos surgidos em seu processo de aprovação legislativa. Oficialmente, o
país se guia pela Convenção de Havana (1928), em vigor, embora na prática o
Itamaraty tenha incorporado informalmente a maior parte das regras da CVDT,
tendo em vista que esta é, em grande medida, fruto de codificação do costume. O
impasse da aprovação da CVDT explica, em parte, o porquê de o Brasil não dispor
de uma lei sobre o processo de celebração de tratados.
