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Negociações comerciais internacionais e democracia: o contencioso Brasil x EUA das patentes farmacêuticas na OMC

INTRODUÇÃO Os objetivos deste artigo são: a) apresentar breve discussão teórica sobre a interação entre os níveis doméstico e internacional durante processos de negociações internacionais, tendo como base o Jogo de Dois Níveis ' JDN, de Putnam (1993), complementado por Milner (1997); b) efetuar uma análise comparativa das instituições políticas democráticas relevantes no processo de formulação da tomada de decisões em questões internacionais dos Estados Unidos e do Brasil; c) demonstrar a viabilidade analítica dessa análise no contencioso Brasil x EUA das patentes farmacêuticas na Organização Mundial do Comércio ' OMC; e, por fim, d) apontar que, no âmbito da OMC, países de menor poder relativo podem ser capazes de obter ganhos contra as principais potências da sociedade internacional contemporânea. Para alcançar estes objetivos, será analisada a formação das estruturas domésticas de ganhos de cada país que sustentaram suas respectivas posições na OMC em torno da questão. Finalmente, serão avaliadas as condições que levaram uma opção de política pública brasileira a afetar a configuração do Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) na arena internacional.

O estudo empírico realizado à luz do JDN e da perspectiva comparativa parece sugerir que uma maior abertura e a institucionalização do relacionamento entre policy-makerse atores das organizações da sociedade civil ' tal como ocorre nos Estados Unidos através do United States Trade Representative (USTR) ' podem possibilitar um melhor atendimento às demandas da sociedade brasileira, aperfeiçoando a qualidade técnica da negociação e contribuindo para a democratização da construção do interesse nacional a ser defendido no exterior pela diplomacia brasileira. Nesse sentido, elas poderiam tanto gerar maior credibilidade, conferindo legitimidade internacional às ações do país no exterior, quanto servir de base para uma reflexão sobre como construir instituições democráticas para a formulação da política externa no país.

NEGOCIAÇÕES INTERNACIONAIS E DEMOCRACIA: QUESTÕES TEÓRICAS Este artigo visa compreender a formulação da posição negociadora dos Estados Unidos e do Brasil durante o contencioso na OMC em torno da legalidade do uso de licença compulsória1 para a produção de medicamentos necessários para o tratamento de doentes brasileiros de HIV/AIDS vis-à-viso Acordo TRIPS. Trata-se de um contencioso que ilustra o aumento, sem precedentes, da interação entre políticas domésticas e o contexto internacional na contemporaneidade, já que, pela primeira vez, uma política pública de saúde de um país periférico foi contestada em uma organização internacional. Para subsidiar este estudo, escolhemos como suporte teórico o JDN, de Putnam (1993), complementado pela análise de Milner (1997).

Putnam (1993) afirma que existe uma profunda relação entre a escolha pela cooperação realizada pelos governos no plano internacional e os interesses domésticos que eles representam. Ou seja, a cooperação pode avançar, sofrer limites ou mesmo refluir, dependendo da capacidade de poder de veto ou do apoio dos atores domésticos identificados com a questão em negociação. O governante ou negociador internacional (statesman) sofre pressões dos grupos de interesse domésticos, que têm preferências distintas. Assim, o "interesse nacional" não é definido de maneira exclusiva pelo poder central (Executivo), mas deriva também do debate interno entre os diversos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), os grupos de interesse e a opinião pública, dentre outros. Nessa lógica, o Estado não é considerado um ator único, e as decisões são tomadas em um ambiente poliárquico.

É por isso que Putnam denomina seu modelo teórico de JDN, pois nele os governos responsáveis pela política externa dos estados, considerados como negociadores internacionais, atuam junto aos seus interlocutores domésticos, com os quais negociam a ratificação e entrada em vigor dos acordos ' daí a importância do papel dos atores políticos e do nível de pressão que estes sofrem por parte dos grupos de interesses econômicos e sociais que os apóiam ', e, simultaneamente, agem no plano internacional, no qual negociam (jogam) em busca da cooperação com outros estados.

"No âmbito nacional, os grupos domésticos buscam seus interesses pressionando o governo a adotar políticas favoráveis, e os políticos buscam o poder por meio de construção de coalizões entre esses grupos. No âmbito internacional, os governos nacionais procuram maximizar sua própria habilidade de satisfazer as pressões domésticas, enquanto minimizam as conseqüências adversas de efeitos externos. Nenhum dos dois jogos podem ser ignorados pelos principais tomadores de decisões, enquanto seus países remanecerem interdependentes, porém com soberania" (Putnam, 1993:436, tradução dos autores).

Vale ressaltar aqui que no JDN há dois momentos específicos: a negociação internacional e a ratificação do acordo internacional no plano doméstico.

A cooperação, portanto, será mais ou menos provável dependendo de quão atraente seja uma determinada política para os grupos de interesse. A razão para isso é que o interesse dos grupos em uma dada política afetará a maneira como os políticos enxergam a questão, ou seja, se serão favoráveis ou contrários à sua ratificação. "Aqueles que perdem devem bloquear ou tentar alterar qualquer acordo internacional, enquanto aqueles que se beneficiam devem pressionar para sua ratificação" (Milner, 1997:63, tradução dos autores).

Logo, é a dinâmica interna que definirá as possibilidades e as opções da ação internacional do Estado, e ela é determinada pela formulação e pela acomodação das preferências domésticas em coalizões políticas que podem ou não ser favoráveis à ratificação e implementação do acordo internacional. As preferências domésticas traduzidas em coalizões políticas que representam demandas junto ao Estado são denominadas por Putnam de win-set(estrutura de ganhos). Assim, podemos concluir que os resultados possíveis da busca por cooperação internacional são afetados pelo win-set de cada um dos negociadores.

Geralmente, o win-set é definido pelas Organizações Não-Governamentais ' ONGs, movimentos sociais, lobbies, partidos políticos, parlamentares e governos subnacionais, dentre outros.

Putnam (1993) argumenta que um governo dividido ' ou seja, aquele no qual não há amplo consenso entre os interlocutores domésticos ' pode obter maior sucesso em acordos internacionais do que aquele que incorpora e representa um consenso doméstico mais amplo. Em outras palavras, por ocasião da negociação internacional, as dissensões internas são benéficas ao governo ao tornarem evidente aos seus parceiros nos acordos que, se estes não forem ao encontro do seu win-set, eles não serão ratificados no Parlamento. Portanto, quanto menor o win-set, ou ainda, quanto mais difusas forem as posições no âmbito doméstico, mais força terá o governo na negociação internacional. E quanto maior o win- set, maior será a possibilidade de se alcançar um acordo; em contrapartida, a capacidade de barganha do governo vis-à-visoutros negociadores é menor.

Isso significa que, para ser favorável a um determinado Estado, a negociação internacional não exige que haja consenso em torno dela, mas sim o contrário, porque, na medida em que haja mobilização doméstica e divisão de interesses em torno de assuntos de política externa, ao invés de o Estado enfraquecer-se, ele se torna mais poderoso, visto que de antemão fica claro que, se o acordo internacional for contrário aos interesses de grupos econômicos e sociais, ele não será ratificado no Parlamento e não poderá entrar na ordem constitucional do país.

O oposto também é verdadeiro. Uma negociação internacional que tenha sido amplamente discutida com a sociedade, uma vez aprovada, terá legitimidade democrática e portanto dificilmente será alterada. Em outras palavras, a discussão democrática da política externa com a sociedade garante credibilidade às negociações. Nesse sentido, a perda de agilidade negociadora para alcançar um acordo será recompensada pela credibilidade que ele obteve junto a sociedade, a qual, por ter sido previamente consultada e ter seus interesses contemplados, não contestará posteriormente o acordo celebrado (Martin, 2000).

Cabe assinalar, porém, que o uso desse argumento eleva o risco de que a negociação internacional não ocorra caso o win-set do outro negociador também não permita avanços, ampliando assim a possibilidade de defecção; ou seja, governos com menor win-setprovavelmente têm poucas possibilidades de cooperar.

Segundo Putnam, a defecção ocorre quando o acordo internacional não é ratificado, não sendo portanto respeitado. Ela pode ser voluntária, quando o negociador deliberadamente decide não respeitar o acordo, ou involuntária, isto é, quando o negociador se torna incapaz e/ou impossibilitado de respeitá-lo por qualquer razão que foge ao seu controle.

Ao analisar essa questão, Milner (1997) conclui que a influência do nível doméstico nas negociações internacionais será definida pelo papel desempenhado pelas instituições políticas democráticas de cada Estado e pelos mecanismos de que elas dispõem para distribuir o poder durante a formulação e o processo de tomada de decisões da política externa, uma vez que a organização do Estado interfere nesse processo. Portanto, para Milner, "Instituições políticas domésticas determinam como o poder sobre o processo decisório é alocado entre os atores nacionais" (idem:99, tradução dos autores).

Logo, entender as relações institucionais em democracias, principalmente entre o Executivo e o Legislativo, é fundamental para a compreensão das negociações internacionais a partir do nível doméstico2. "Variações ou mudanças nessa relação institucional influenciam a probabilidade e os termos da cooperação internacional" (ibidem, tradução dos autores).

Assim, é importante enfatizar que tanto o Brasil quanto os Estados Unidos são países democráticos, regidos por um sistema presidencial. Neles, as decisões não são concentradas única e exclusivamente no Poder Executivo; pelo contrário, espera-se que elas sejam tomadas em um ambiente poliárquico e divididas entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Outra semelhança entre esses países é o fato de que ambos possuem um sistema bicameral, no qual o Parlamento se divide entre Senado e Congresso (veto players), que têm poder de vetar políticas internacionais previamente negociadas pelo Executivo. No entanto, é interessante frisar que, no Brasil, o Executivo tem a prerrogativa de legislar através de medidas provisórias3, o que não existe nos Estados Unidos, a não ser em casos muito raros e extremamente urgentes. Esta prerrogativa confere ao Executivo brasileiro um poder adicional para agir unilateralmente, criando legislação temporária sem o consentimento do Legislativo. Em termos comparativos, é possível afirmar que o poder se encontra mais concentrado no Executivo no Brasil do que nos Estados Unidos.

Muitos autores concordam ao afirmar que em países da América Latina, incluindo o Brasil, o Estado tende a ser "forte"4, e as sociedades são normalmente "fracas". Uma das explicações para isso é o fato de que os estados tiveram que tomar para si a responsabilidade de fazer a economia crescer e de iniciar uma nova e competitiva atividade: a industrialização. Para isso, necessitavam ser fortes e concentrar muito poder (Rogowski, 1990). A idéia é que esses países, considerados "atrasados" (late comers), encontravam-se defasados em relação àqueles que haviam se industrializado há mais tempo. Na América Latina, para suprir essa deficiência, o Estado se tornou "forte", desempenhando o papel da iniciativa privada e algumas vezes até mesmo suprimindo a sociedade, que tende a ser passiva e a aguardar que ele tome as decisões por ela. Este raciocínio poderia explicar por que as sociedades de Estados com essas características não se envolvem mais ativamente com a política, sobretudo com a política externa.

Nos Estados Unidos, observa-se o inverso: a sociedade é considerada "forte" e o Estado, "fraco". A estrutura de governo do país é descentralizada, e o poder é dividido entre agências e escritórios que, algumas vezes, se sobrepõem uns aos outros. "Ele (Katzenstein) considerou os Estados Unidos, em contraste, com um Estado fraco e uma sociedade forte, na qual políticas foram caracterizadas pelo pluralismo social" (Evangelista, 1997:205, tradução dos autores). De acordo com Risse-Kappen (1990), os Estados mais "fracos" têm instituições políticas fragmentadas e estão mais abertos à pressão de grupos de interesse presentes na sociedade e nos partidos políticos (idem:484). Contudo, é necessário chamar a atenção para o fato de que, com a consolidação da democracia, a situação no Brasil vem se alterando. Como veremos na seção seguinte, os grupos de interesse domésticos estão paulatinamente se tornando mais ativos e envolvidos nas negociações internacionais, exercendo um papel cada vez mais importante nas questões relativas à política externa brasileira. Apesar disso, não se constataram modificações institucionais significativas no Ministério das Relações Exteriores capazes de absorver essas novas demandas. Quando ocorreram, elas parecem não ter sido suficientes.

Ainda nesse sentido, a necessidade de ratificação interna dos acordos assinados pelo Estado reforça a idéia de que, se estes não estiverem alinhados à preferência doméstica, não serão validados. O veto ou a ratificação, decididos pelo Parlamento, estão sujeitos à pressão interna exercida pelos lobbies.

Alguns grupos de interesse têm maior capacidade de influenciar as decisões do Estado e, portanto, de obter maior sucesso no seu objetivo de conduzir as negociações internacionais nos termos que lhes são mais favoráveis. "Grupos poderosos no âmbito de um país podem ser capazes de prevenir a adoção de políticas que eles não gostem de uma forma unilateral, mesmo que líderes políticos sejam favoráveis a elas" (Milner, 1997:73, tradução dos autores).

No Brasil e nos Estados Unidos, o Executivo é quem determina a agenda internacional (agenda-setter). A despeito desse poder, ele ainda depende do Legislativo (veto player) para traduzir seu "interesse" em políticas: "O Poder Executivo tem o poder de iniciar políticas vis-à-vis com outros países; o Poder Executivo pode criar uma agenda em política externa até um certo limite.

Entretanto, para negociar acordos com países estrangeiros e implementar políticas externas, o Executivo geralmente precisa de um voto de confiança do Poder Legislativo" (ibidem, tradução dos autores).

No entanto, os poderes Executivo e Legislativo são compostos por políticos que, via de regra, desejam obter ou manter cargos públicos. Para isso, empenham-se em promover políticas que venham a incrementar suas possibilidades de eleição ou reeleição. Como veremos adiante, as políticas relacionadas ao tratamento do HIV/AIDS implementadas no Brasil visavam ao eleitor médio (median voter) e eram divulgadas como benéficas à população em geral, enquanto nos Estados Unidos a indústria farmacêutica era o alvo a ser favorecido pelas políticas públicas empregadas no país. No caso brasileiro, José Serra, ministro da Saúde à época, era candidato à Presidência da República; nos Estados Unidos, Bill Clinton, Al Gore ' o candidato democrata ', mas principalmente George W. Bush, haviam sido financiados pelas indústrias farmacêuticas. Infelizmente, a pouca transparência no Brasil, no tocante ao financiamento das campanhas eleitorais, não nos permite efetuar o mesmo cruzamento de informações realizado no caso dos políticos norte-americanos. Na nossa opinião, o aperfeiçoamento da democracia brasileira também passa pela solução dessa problemática.

De um ponto de vista teórico, podemos afirmar que os laços entre policymakersno âmbito do Estado, atores políticos e grupos de interesse presentes na sociedade são indispensáveis, na medida em que podem tanto garantir maior poder de barganha ao negociador internacional, quanto debilitá-lo frente a uma negociação. Em outras palavras, governos que sofrem pressão interna de grupos de interesses identificados com assuntos de política externa dificilmente poderão estabelecer acordos internacionais que não sejam benéficos a esses grupos. Mas em países nos quais as dissensões domésticas não ocorrem ou são bloqueadas pelo insulamento da burocracia, é mais simples, durante a negociação internacional, um recuo nas suas posições, que poderá favorecer o negociador dividido. Este acaba usando "[...] a negociação internacional para consolidar sua posição política doméstica e, ao mesmo tempo, utilizar sua debilidade doméstica para extrair benefícios dos outros negociadores" (Veiga, 1999:38). Ou seja, um país em que as dissensões domésticas ocorrem mais freqüentemente, dentro de um marco institucional propício a elas, poderá ter vantagem sobre aqueles países que as inibem.

O Brasil faz parte desse segundo bloco de países; nele, os grupos de interesses não podem expressar claramente suas preferências no tocante à política externa ou vê-las traduzidas em pontos de veto no sistema político. Isso ocorre, em grande medida, devido à centralização da formulação da política externa no Ministério das Relações Exteriores ' MRE que, por seu insulamento burocrático ' e sempre que exigido pelos parceiros ', pode recuar em suas posições em negociações internacionais cruciais para o país.

Logo, quando a política externa e, por extensão, os processos de negociação internacional se tornam assuntos de domínio público, sem mecanismos institucionais apropriados para o seu tratamento, como ocorre no Brasil, eles tendem a gerar profundas controvérsias na sociedade civil. Nesse sentido, ela passa a ser influenciada por uma ampla gama de atores econômicos, políticos e sociais que, muitas vezes, nem mesmo possuem interesses diretamente afetados pela questão em pauta, o que pode, de maneira desordenada, levar tanto ao estabelecimento de menor win-set, reforçando o poder do negociador internacional, quanto aumentar o win-set, diminuindo o poder em momentos indesejáveis. Ou seja, quando o win-setdeveria ser menor, ele acaba se tornando maior ' e vice-versa.

Conforme anteriormente mencionado, a situação no Brasil tende a mudar, tendo em vista não apenas uma maior atuação da sociedade civil em questões políticas, mas também o amadurecimento da democracia no país. Este pode ser notado através de uma maior mobilização da iniciativa privada, que crescentemente se tem utilizado de mecanismos como o lobby para ver suas demandas atendidas (De Bruns Neto, 2003).

No caso do estudo analisado neste artigo, essa tendência à mudança aparece nitidamente. Contudo, como veremos nas considerações finais, ela ainda não está consolidada. Nesta perspectiva, e com base em tais pressupostos, analisaremos a seguir o comportamento adotado pelo Brasil e pelos Estados Unidos no contencioso relativo às patentes e à flexibilização do acordo TRIPS adotada naquela ocasião. Nesse sentido, demonstraremos na seção seguinte que a disputa em questão pode servir como exemplo de JDN.

O CONTENCIOSO BRASIL x EUA DAS PATENTES NAS NEGOCIAÇÕES DA OMC A disputa acerca das patentes entre Brasil e Estados Unidos representou uma questão de grande relevância social e econômica. O governo brasileiro se opôs à indústria farmacêutica, sobretudo aos laboratórios estadunidenses, quando demandou o direito de passar por cima (override) da exclusividade de comercialização e/ou produção (market exclusivity) de medicamentos usados no tratamento de AIDS. Utilizando-se do argumento de que o bem-estar público deveria prevalecer sobre o lucro, o Brasil defendeu com firmeza sua posição.

O artigo 68 da Lei brasileira nº 9.279/96 (que regula direitos e obrigações relativos à propriedade industrial) prevê a possibilidade do uso de licença compulsória em casos de emergência na saúde pública. A disputa teve início quando, em 2000, os Estados Unidos questionaram a utilização desse artigo pelo governo brasileiro, sob a alegação de que ele desrespeitava o acordo TRIPS.

Assim, o Brasil foi inserido na Section 301 Watch List, acusado de ser "desrespeitador de patentes" (patent-miscreant). Em 30 de maio de 2000, os Estados Unidos entraram com pedido de consultas na OMC junto ao governo brasileiro. Não satisfeitos com a resposta brasileira e afirmando que as consultas não haviam produzido os resultados esperados ' ou seja, a solução para o conflito ', em 9 de janeiro de 2001 entraram com pedido de estabelecimento de panel no Órgão de Solução de Controvérsias ' OSC da OMC, apresentando a mesma queixa. Em junho de 2001, após diversas reuniões, negociações e consultas, os países chegaram a um acordo, considerado uma vitória brasileira: os Estados Unidos haviam admitido a possibilidade de quebra de patentes em questões de saúde pública de países em desenvolvimento. Por que o Brasil sagrou-se vitorioso na OMC no contencioso das patentes contra os Estados Unidos? Estrutura Doméstica e Posição Negociadora dos Estados Unidos A ameaça brasileira de permitir que laboratórios nacionais produzissem medicamentos genéricos ainda patenteados por laboratórios estadunidenses a preços mais baixos foi percebida pela indústria farmacêutica norte-americana como uma prática que poderia reduzir seus lucros no Brasil. Além disso, o setor temia que essa prática passasse a ser adotada por todos os países em desenvolvimento, colocando em risco os chamados "lucros extraordinários" (super profits)5. Para proteger seus interesses, a indústria farmacêutica estadunidense usou sua influência junto ao governo daquele país, exigindo que ele, por meio de ação formal na OMC, neutralizasse a ameaça de congelamento de preços feita pelo Brasil, obtendo autorização para a produção de cópias mais baratas de seus remédios, capazes de competir com os genéricos brasileiros.

Tendo em vista os recursos financeiros doados por essa indústria às campanhas políticas do Partido Republicano, uma grande parte dos parlamentares e dos grupos ligados ao Poder Executivo colocaram-se favoráveis à adoção de políticas condizentes com seus interesses. "Primeiro eles servem como um grupo de pressão que, por meio de suas habilidades, contribuem para o fundo de campanha e mobilizam votos, formando diretamente as preferências do Executivo e do Legislativo; isso significa que as preferências dos grupos de interesses geralmente têm um significado similar às preferências políticas dos atores políticos" (Milner, 1997:60, tradução dos autores).

O win-set reivindicava aos negociadores estadunidenses que as leis de patentes fossem mantidas e que não fosse permitido ao Brasil produzir medicamentos utilizando-se do mecanismo da licença compulsória. Embora alguns grupos daquele país (principalmente ONGs ligadas aos direitos humanos e à saúde pública) e governos de alguns estados exigissem que as necessidades das populações deveriam prevalecer sobre o lucro, eles não tinham capacidade para transformar suas demandas em política pública.

Cabe ressaltar que a capacidade da indústria farmacêutica dos Estados Unidos de influenciar o governo deriva não apenas da sua contribuição substantiva para o Produto Interno Bruto ' PIB, mas também porque, no ano de 2000, este setor doou mais de US$ 26 milhões para a campanha presidencial do Partido Republicano.

Este partido recebeu 69% de todas as doações a campanhas políticas realizadas por essa indústria; o atual presidente, George W. Bush, aparece como o político que recebeu a maior fatia delas (Center for Responsive Politics, 2000). Assim, é provável que esta seja a principal razão pela qual a indústria farmacêutica tem sido capaz de persuadir o governo e de ver suas demandas traduzidas em políticas.

"Embora finalmente os eleitores elejam líderes políticos (diretamente ou indiretamente), os interesses especiais podem ser uma ajuda enorme aos líderes. Podem produzir contribuições, votos, organização da campanha, a atenção dos meios, e assim por diante, que podem fazer a diferença entre ganhar e perder uma campanha" (Milner, 1997:35, tradução dos autores).

A pressão exercida pela indústria farmacêutica obteve resultados concretos quando a OMC estabeleceu um panel comunicando às autoridades brasileiras a queixa dos Estados Unidos, o que ocorreu no mesmo dia em que o Ministério da Saúde do Brasil decretou o congelamento dos preços dos medicamentos utilizados para o tratamento de HIV/AIDS. A medida do governo brasileiro visava forçar as indústrias detentoras de patentes a diminuir os seus preços; do contrário, seria colocado em prática o mecanismo da licença compulsória previsto no artigo 68 da Lei 9.279/96.

Segundo os negociadores estadunidenses, essa medida seria incompatível com as obrigações impostas pelo acordo TRIPS. Para eles, o artigo teria sido criado para obrigar que os detentores de patentes fabricassem suas invenções em território brasileiro (OMC, 2001a). Nesse sentido, o Brasil estaria discriminando produtos estadunidenses por meio de sua lei de propriedade intelectual, o que representaria violação do acordo TRIPS. Assim, os Estados Unidos sentiram-se compelidos a apresentar queixa formal na OMC, requisitando o estabelecimento de um panel pelo OSC6. Em comunicado oficial do USTR, os Estados Unidos salientavam que as situações sob as quais as patentes podiam ser compulsoriamente licenciadas não estavam sendo questionadas e que a alegação brasileira de crise de saúde pública era considerada legítima. Para eles, a inconsistência com o acordo TRIPS residia no fato de haver, na lei brasileira, um "requerimento de produção local" (local manufacturing requirement), reiterando que a lei de patentes do Brasil fora formulada para obrigar os detentores de patentes a produzir suas invenções no país (OMC, 2001b) após um período de transição de três anos.

Em episódio ocorrido em 1996, ainda relacionado à tentativa do Poder Executivo dos Estados Unidos de proteger os interesses da indústria farmacêutica no Brasil, o país foi incluído na Super 301 Watch List. Trata-se de uma medida unilateral prevista pela legislação dos Estados Unidos que permite ao USTR investigar países suspeitos de violar interesses estadunidenses relacionados a patentes. Caso um país seja considerado culpado dessa acusação, ele pode ser colocado na Super 301 Watch List, ou, em casos mais graves, o USTR pode recomendar que o país seja retaliado. As retaliações ocorrem sob a forma de restrições às importações de um dado país, por meio de aumento dos impostos ou da aplicação de barreiras tarifárias e não tarifárias. Outro exemplo de canais de comunicação existentes entre a sociedade e o governo estadunidense é o fato de que cidadãos ou empresas privadas daquele país podem solicitar o início de uma investigação 301 junto ao USTR. Em outras palavras, existe nos Estados Unidos um canal institucionalizado através do qual a sociedade civil pode solicitar que o governo atue no âmbito internacional para preservar os interesses de atores domésticos. Dessa forma, o fato de que as indústrias podem interagir diretamente com o governo aumenta as possibilidades de um resultado satisfatório para os seus interesses.

O USTR é parte do Poder Executivo e suas atividades concentram-se na defesa das políticas relativas ao comércio internacional, buscando garantir os interesses comerciais estadunidenses onde quer que eles se encontrem. Os mecanismos de sua atuação são complexos e suas decisões são influenciadas por diversos fatores. O USTR tem sido bem-sucedido em disputas comerciais, e esta é uma das razões pelas quais os Estados Unidos são considerados um negociador internacional muito forte. A possibilidade de impor retaliações e sanções contra outros países, aliada ao enorme poder econômico do país, garante sucesso na maioria das disputas comerciais nas quais ele se envolve. Além disso, durante negociações bilaterais, algumas medidas são tomadas unilateralmente pelos Estados Unidos. Nessas negociações, e sem contar com a proteção das regras multilaterais da OMC, a maioria dos estados não têm como atingir resultados favoráveis, dado o desequilíbrio do poder de barganha (Bhala, 2001).

O Brasil não conta com uma agência governamental especializada em comércio internacional, o que dificulta a defesa, pelo Estado, dos interesses das coalizões domésticas no plano internacional. Da mesma forma, também a iniciativa privada brasileira não conta com mecanismos tão eficientes como o USTR. Impossibilitado de pautar-se por experiências anteriores, a cada novo contencioso, seja como demandante ou demandado, o Estado brasileiro vê-se obrigado a elaborar e sustentar estratégias singulares.

O presidente dos Estados Unidos é quem, em última instância, decide como lidar com problemas relativos ao comércio internacional, mas são tarefas do USTR, da Comissão de Comércio Internacional (International Trade Commission) e do Poder Legislativo identificar e investigar possíveis ameaças aos interesses comerciais do país. Normalmente, o presidente recebe relatórios formulados pelos grupos supramencionados a respeito de ameaças aos interesses comerciais estadunidenses, ou seja, sobre países que estão violando acordos comerciais ou adotando práticas comerciais consideradas injustas. Após receber estes relatórios, o presidente decide se e como os Estados Unidos irão agir em cada caso (idem). Nesse sentido, é necessário ressaltar que o chamado "interesse [comercial] dos Estados Unidos" será definido pelos jogos que ocorrem domesticamente, ligando portanto os âmbitos internacional e doméstico. Com base nas informações fornecidas por essas agências e pelo Congresso, o presidente formula sua política externa comercial.

É nesse momento que os grupos de interesse têm a oportunidade de pressionar o governo, sobretudo por meio de lobbies, para promover políticas que lhes sejam favoráveis. Dessa forma, os países podem ficar sujeitos a retaliações caso estejam empregando políticas que não satisfaçam uma determinada indústria estadunidense, uma vez que ela age domesticamente para influenciar o Estado a atuar na sociedade internacional.

Como afirmamos antes, isso ocorre devido ao fato de que, em grande medida, as indústrias financiam as campanhas políticas daquele país. A retirada de apoio de uma delas a um determinado candidato acarretaria a diminuição de suas doações para a próxima campanha, o que viria a frustrar as aspirações à eleição ou reeleição daquele candidato. Os políticos tendem a defender políticas que lhes garantirão apoio e/ou votos; em troca de seu apoio, as indústrias anseiam por políticas que lhes sejam favoráveis. "Os poderes executivos tentarão assim escolher as políticas que otimizam o estado da economia nacional e os interesses de seus grupos de apoio" (Milner, 1997:35, tradução dos autores).

Algumas vezes, os políticos são praticamente "forçados" a defender uma preferência oposta à sua devido aos altos custos em que pode incorrer por optar por uma política que contrarie seus apoiadores e ponha em risco seu cargo.

Exemplo disso foi observado quando Bill Clinton, após deixar a Presidência ' portanto livre dos constrangimentos eleitorais que poderiam ser impostos pela perda de apoiadores ', afirmou que os países em desenvolvimento deveriam ter o direito de fornecer medicamentos à sua população, ainda que através da licença compulsória. Agora, à frente da ONG William J. Clinton Presidential Foundation, engajada na luta contra HIV/AIDS, ele defende uma posição contrária àquela mantida durante seus dois mandatos (The Henry J. Kaiser Family Foundation, 2002; 2003a; 2003b)7. Esse posicionamento pode ser notado em discurso proferido em 12 de julho de 2002, em Barcelona, por ocasião do evento Action Against Aids: for the Global Good: "Para as nações em desenvolvimento, isto significa concluir negociações com as empresas farmacêuticas alertando-as para o fato de que há outras opções de compra de genéricos por parte do Brasil, tais como da Índia. O que significa desenvolver planos para o cuidado e a prevenção baseado no que está funcionando em outros países. E, então, quando isso for feito, os países em desenvolvimento têm que determinar quanto podem pagar e emitir para o restante de nós a conta da diferença" (The Henry J. Kaiser Family Foundation, 2002, tradução dos autores).

Sob a ótica estadunidense, o acordo TRIPS apresenta muitas deficiências, como não garantir os direitos de detentores de patentes em todos os países signatários ' permitindo que milhões de dólares em royalties que deveriam ser pagos a empresas estadunidenses sejam perdidos ' e conceder um período muito longo para os países menos desenvolvidos adaptarem suas leis ao acordo (Bhala, 2001). Assuntos relacionados à Propriedade Intelectual estão no topo da lista de prioridades da diplomacia estadunidense; portanto, a essas questões será dada muita atenção, e os esforços do governo concentrar-se-ão em garantir os direitos dos detentores de patentes em todas as partes do mundo (idem).

Estrutura Doméstica e Posição Negociadora Defensiva do Brasil O relativo sucesso brasileiro nesse contencioso deveu-se à combinação de diversos fatores. Em primeiro lugar, na OMC, os negociadores do Brasil utilizaram uma premissa de caráter humanitário: o bem público deve prevalecer sobre o lucro. Assim, legitimaram a sua estratégia de defesa e obtiveram a simpatia internacional da maioria dos países negociadores. Dentre eles, África do Sul ' que sofre com a epidemia de HIV/AIDS e que, como o Brasil, não dispõe de recursos financeiros para garantir tratamento gratuito adequado a todos que necessitam ', Índia ' país que conta com tecnologia avançada na produção de genéricos e medicamentos em geral, ocupando papel importante no comércio internacional do setor e interessada em vender seus genéricos ', Quênia, Moçambique, Zimbábue, Ruanda e outros países em desenvolvimento ' interessados na transferência de tecnologia e na cooperação técnica internacional para o tratamento dos seus doentes de AIDS.

Por terem defendido o direito do Brasil e dos países em desenvolvimento ao acesso a medicamentos, a opinião pública internacional e as comunidades epistêmicas8 (Haas, 1992) também foram essenciais para o sucesso nessa empreitada. Entre os atores principais, havia ONGs como Médicos sem Fronteiras, Health GAP, Oxfam e até mesmo a Organização das Nações Unidas ' ONU, através do Programa Conjunto das Nações Unidas sobre HIV/AIDS ' UNAIDS, a Organização Mundial de Saúde ' OMS etc., envolvidas com os temas da saúde pública e dos direitos humanos, além de parcela considerável da sociedade civil estadunidense. Essas comunidades estavam convencidas de que o Brasil deveria ter o direito de fornecer medicamentos à sua população ainda que isso implicasse redução dos lucros da indústria farmacêutica.

O legado histórico-diplomático brasileiro traduzido no conceito de "autonomia pela integração" (Vigevani e Oliveira, 2003) foi fundamental para a obtenção do apoio internacional com essa dimensão. A demanda dos Estados Unidos desrespeitava tanto o direito internacional previsto pela OMC ' cláusulas do acordo TRIPS que permitiam a licença compulsória em casos de emergência, também presentes na legislação norte-americana ', quanto os princípios de auto- determinação e não-intervenção dos povos, ambos embutidos na ação internacional do Brasil. Além disso, era evidente que se tratava de uma verdadeira disputa entre Davi (Brasil) e Golias (EUA).

No plano doméstico, também houve amplo apoio à causa, a começar pelo governo e parte da sua burocracia: o presidente da República e os ministros da Saúde, da Fazenda e das Relações Exteriores. Aliados a eles, juntavam-se parlamentares filiados ao Partido da Social Democracia Brasileira ' PSDB e à aliança governista, a indústria farmacêutica nacional produtora de genéricos, a população soropositiva ' que geralmente se encontra organizada em ONGs, como o Grupo Pela Vidda, a Fundação Viva Cazuza, dentre outras, que muitas vezes atuam como parceiras domésticas de ONGs globais ', e também a opinião pública em geral, sobretudo o eleitor médio. No tocante às diferentes esferas do governo, podemos afirmar que cada uma delas tinha um interesse específico na questão.

Contudo, evidências empíricas nos permitem apontar um de seus fios condutores: as ações do Poder Executivo na defesa da licença compulsória pareciam se prender, em grande medida e entre outras, a questões de natureza político- eleitoral.

O ministro da Saúde, José Serra, era presidenciável na ocasião, tendo sido confirmado posteriormente como candidato do PSDB com apoio do presidente da República Fernando Henrique Cardoso. Boa parte da sua campanha baseou-se na defesa dos genéricos e na promessa de que, se eleito, iria se empenhar na quebra das patentes (licença compulsória), necessária para fornecer tratamento de HIV/AIDS a um maior número de doentes9. O barateamento do tratamento desses doentes beneficiaria também o ministro da Fazenda, pois, sendo as despesas com o "coquetel" reduzidas, as verbas destinadas à saúde pública seriam suficientes para tratar, de maneira mais eficaz, um maior número de pacientes. Assim, de modo geral, essa política teria impactos positivos na melhora das finanças públicas.

Apesar de todo esse apoio, no entanto, o fator determinante da vitória brasileira nessa negociação deve-se ao papel exercido pelo MRE. A elaboração e execução da estratégia vencedora, em colaboração com agências estatais envolvidas na questão e parceiros internacionais e nacionais, sobretudo da sociedade civil, certamente constituíram uma experiência inédita levada a cabo pelo MRE. Através dela, o ministério demonstrou a importância do papel que pode ser desempenhado pela articulação entre as agências públicas e os atores privados na formulação e implementação de determinados acordos vinculados à política exterior do país na era da globalização. Na medida em que sua ação externa se pautava pela legitimidade democrática, essa experiência serviu também para amenizar as críticas de insulamento burocrático feitas à instituição, ampliando sua credibilidade junto à sociedade brasileira e internacional. Além disso, a negociação serviu de aprendizado para utilizar as estruturas globais de poder em prol dos interesses brasileiros e, o que é mais importante ainda, para auxiliar na construção de bens públicos globais, como a OMC, que devem ser utilizados por países menos favorecidos contra práticas comerciais desleais, sobretudo aquelas adotadas pelos países desenvolvidos.