A crise e a governação democrática do euro: questões legais e políticas de uma
crise orçamental
O TRATADO DE «ESTABILIDADE»: MUITO BARULHO POR NADA?
Não era necessário um novo tratado para implementar o que consta do seu texto
final. O conteúdo do tratado não traz muito de novo e poderia ter sido adotado
através do mecanismo da cooperação reforçada. Na verdade, teria sido melhor
adotá-lo sob a forma de cooperação reforçada na medida em que isto teria
permitido uma utilização mais fácil e eficiente dos mecanismos e instituições
já existentes nos tratados da União Europeia (ue), prevenindo eventuais
incompatibilidades e os riscos inerentes ao processo de ratificação.
Em primeiro lugar, o facto de a forma jurídica adotada ter sido um novo tratado
fora do quadro legal da União impôs limites à sua ambição. Isto é
particularmente evidente no que diz respeito ao objetivo anunciado de reforçar
a coordenação económica e política. Este acordo não reforça substancialmente a
governação económica. A maior parte das medidas acordadas já estava prevista
nos tratados ou na legislação. Foram reiteradas algumas das obrigações adotadas
aquando da reforma six-packe prometida uma maior coordenação das políticas
existentes se necessário, no futuro, recorrendo à cooperação reforçada. É
criada a Cimeira do Euro, que acaba por ser apenas uma versão melhorada do
«Eurogrupo», passando da esfera ministerial para o nível dos chefes de Estado e
de governo mas continuando a ser basicamente um encontro informal porque não
podia ser criado um novo órgão ou instituição. Não é introduzido nenhum
mecanismo de governação propriamente dito, uma vez que, e ainda que houvesse
vontade política para tal, seria muito difícil alcançar este propósito através
de um tratado externo ao quadro legal da União. Um tratado seria incompatível
com os tratados atuais na medida em que alterasse as competências da União,
afetasse o equilíbrio institucional estabelecido nos tratados ou os direitos
dos estados membros que não são parte integrante deste novo tratado. Estes
receios condicionaram fortemente o Tratado de «Estabilidade».
É esta a razão pela qual, por exemplo, o mecanismo de controlo judicial
previsto no tratado tem de ser despoletado pelos estados membros, não
resultando do recurso por incumprimento que o Tratado sobre o Funcionamento da
ue (tfue) atribui à Comissão. Pode dizer se que a «utilização» do Tribunal de
Justiça para disputas entre estados membros relativas à implementação da
cláusula de orçamento equilibrado é autorizada pelo artigo 273.º do tfue
(«qualquer diferendo entre os estados membros, relacionado com o objeto dos
Tratados»). Porém, o artigo 273.º só se refere aos estados membros, limitando
portanto a participação da Comissão. As instituições da ue receberam no passado
competências adicionais ao abrigo de acordos internacionais separados, com o
consentimento tácito de todos os estados-membros. O Tribunal de Justiça aceitou
esta situação como legítima no acórdão Bangladesh de 1993 (Processos Apensos C-
181 e C-248/91), que se referia no entanto a um acordo entre todos os estados-
membros. Apesar destes limites, o novo tratado prevê a participação da Comissão
ainda que tal seja concebido não como uma nova competência mas como um
«convite» a emitir uma opinião à qual os estados partes contratantes neste novo
tratado se comprometem, se necessário, a dar sequência interpondo a ação
perante o tribunal. Este regime algo rebuscado era necessário para prevenir
qualquer acusação de que o tratado altera as competências das instituições da
ue.
Ao mesmo tempo, os limites impostos ao que se pode fazer fora da ue impediram o
que muitos temiam: que os novos mecanismos de governação levassem a uma
intergovernamentalização ainda mais profunda da ue. Na verdade, a autoridade da
Comissão não parece ter sido afetada e poderá até ter saído reforçada.
De qualquer modo, o novo tratado não evita todas as reservas em relação à sua
compatibilidade com o direito da ue (o artigo 2.º não é suficiente para
eliminar todos os possíveis problemas). Não irei aprofundar estas questões
neste artigo, mas não quero deixar de apontar uma questão que considero de
especial importância e sensibilidade, e que se refere a uma prática já aceite e
que este tratado vem reforçar e tornar legalmente vinculativa. Neste tratado,
os estados-membros participantes comprometem-se legalmente a coordenar entre si
o voto em determinadas áreas de tomada de decisão da ue.
Esta situação corresponde na prática a um sindicato de voto, cuja
compatibilidade com os direitos dos estados-membros não participantes pode ser
questionada. Na verdade, o pré-acordo destes estados para a adoção de uma
posição comum pode acabar por esvaziar de qualquer significado os direitos dos
outros estados-membros nas áreas do direito da ue que estão sujeitas a uma
decisão por maioria.
Porém, o núcleo fundamental deste novo tratado, e a sua principal novidade1, é
a chamada «regra de ouro»: a obrigatoriedade da introdução na lei nacional
(preferencialmente a nível constitucional) dos novos limites orçamentais
definidos no artigo 3.º, parágrafo 1, em particular um défice «estrutural» não
superior a 0,5 por cento do pib. Esta é também a medida mais controversa, uma
vez que, para alguns, ameaça petreficar uma determinada visão política da
execução orçamental.
Há argumentos a favor e contra a «constitucionalização» da disciplina
orçamental. Ambos podem assumir uma forma democrática. Em primeiro lugar, a
falta de disciplina orçamental de alguns estados pode ter efeitos sobre outros
estados. Isto pode ser visto como um problema democrático, uma vez que os
interesses dos últimos não são tidos em consideração no processo democrático
dos primeiros (em muitos aspetos, a ue pode ser vista precisamente como
expandindo o âmbito dos interesses que devem ser tidos em conta pelas
democracias nacionais). Em segundo lugar, os limites ao défice orçamental podem
também ajudar a corrigir problemas democráticos intergeracionais no seio dos
estados (a geração que toma decisões acerca do défice não é necessariamente a
mesma que terá de o pagar) e, num sentido mais lato, a minimizar os riscos
resultantes das pressões dos ciclos políticos. É normal que as comunidades
políticas procurem isolar determinadas questões da pressão da política
quotidiana, de forma a prosseguir interesses de longo prazo. Todas estas razões
podem ser invocadas como democraticamente relevantes para apoiar uma certa
disciplina orçamental. Por outro lado, os argumentos contra a
constitucionalização de uma reforçada disciplina orçamental também são
democráticos. Para alguns, este tipo de limites constitucionais restringe o
âmbito da escolha política e consolida uma determinada visão económica da
política fiscal o que contraria a lógica democrática, sendo que os défices
podem ter uma rentabilidade futura positiva. Para além disso, a imposição
destes limites, em particular por parte da UE, pode ser vista como uma
interferência numa área da soberania nacional que muitos consideram estar no
âmago do autogoverno necessário à preservação de uma democracia nacional
(curiosamente, esta opinião foi defendida de forma particularmente vigorosa
pelo Tribunal Constitucional alemão, nos seus acórdãos sobre o Tratado de
Lisboa e, mais recentemente, o primeiro resgate à Grécia ).
Posto isto, o objetivo de uma disciplina aos défices orçamentais deveria ser o
de reduzir os riscos de mau funcionamento democrático nos processos políticos
de um Estado, relacionados com os problemas democráticos intergeracionais e as
externalidades impostas noutros estados, enquanto ao mesmo tempo se procuraria
preservar a flexibilidade necessária a garantir que diferentes opções ao nível
das políticas económicas e orçamentais são possíveis e permitem défices «bons»
ao mesmo tempo que evitam défices «maus». No atual contexto, este equilíbrio de
valores e interesses tem sido afetado pela necessidade de assegurar a
credibilidade orçamental necessária a tranquilizar os mercados e a opinião
pública de alguns estados (aqueles que fornecem crédito aos estados sob
programas de ajustamento).
Tive oportunidade de sugerir no passado que fosse aplicado nesta área um
mecanismo semelhante ao que existe atualmente para os auxílios de Estado na ue.
Acima de um determinado défice orçamental ou nível de dívida pública,
determinadas despesas do Estado ' dependendo do seu impacto orçamental '
deveriam estar sujeitas a aprovação por parte da Comissão, de forma a garantir
que são de facto justificadas, por exemplo, para reagir a uma conjuntura de
contração económica ou porque prometem um elevado retorno sobre o investimento
efetuado. Continuo a acreditar que um mecanismo deste tipo possibilitaria um
melhor equilíbrio entre as diferentes preocupações identificadas anteriormente,
em particular devido ao facto de impor alguma disciplina externa sobre os
processos políticos nacionais, ao mesmo tempo que preservaria alguma
flexibilidade para as políticas orçamentais. Tratar-se-ia de disciplinar mas
não substituir as democracias nacionais. Também ajudaria a desenvolver a
dimensão política da Comissão Europeia (algo que, como discutirei em seguida,
considero fundamental não só para o futuro democrático da ue mas também para a
sobrevivência do papel da Comissão no processo de integração europeia).
Em termos jurídicos, as cláusulas do tratado geram outras perplexidades. É
inevitável que o tratado crie incerteza uma vez que alguns dos conceitos
utilizados são bastante vagos e de difícil interpretação para os tribunais '
desde o novo conceito económico de défice estrutural até ao bizarro conceito
legal de uma norma «permanente». É afirmado que a «regra de ouro» deve ser uma
«norma permanente», preferencialmente de natureza constitucional. Enquanto
jurista, não conheço nenhuma norma permanente. O mais próximo de uma norma
permanente que consigo conceber são normas como os limites materiais da nossa e
outras constituições. Paradoxalmente, segundo o tratado esta «norma permanente»
não precisa de estar no texto constitucional: trata-se portanto de uma norma
que é mais permanente do que as normas que constituem o núcleo de uma
Constituição, mas que não precisa de estar nesta Tal como outras coisas no
tratado, este é acima de tudo um conceito político que pretende expressar a
importância dada a esta obrigação e que a mesma não pode depender de uma
maioria conjuntural. Talvez estas normas venham a ser tão permanentes como o
amor é eterno nas palavras de Vinicius de Moraes: enquanto dura
Porém, a verdade é que este tratado era politicamente irreversível. A Alemanha,
em particular, investira nele demasiado capital político. Desta forma, a
expectativa é que o tratado tenha uma função mais política do que propriamente
jurídica. Serve para legitimar politicamente nalguns estados as medidas
adicionais que muitos entendem ser necessárias. Apesar dos problemas
identificados ' e talvez, em parte, devido a esses mesmos problemas ' este
acordo é, em grande medida, inócuo. Em particular, no que diz respeito à
cláusula que suscita mais contestação (artigo 3.º, parágrafo 1), o seu
mecanismo de transposição e as exceções previstas são tais que, muito
provavelmente, irá continuar a permitir uma margem substancial de flexibilidade
em relação à forma como os estados o irão aplicar. Paradoxalmente, os aspetos
mais criticados no tratado (a sua falta de clareza e ambição) são o que acaba
por tornar irrelevantes as críticas O problema com este acordo passa acima de
tudo pelo que não está lá: instrumentos que lidem de forma eficaz com a crise
da zona euro e que permitam legitimar democraticamente a sua governação. Esta
não é uma tarefa fácil. A esperança é que o novo tratado permita conseguir o
apoio político a nível das opiniões públicas de certos estados nacionais para
as mudanças que são necessárias a nível europeu.
A GOVERNAÇÃO DEMOCRÁTICA DO EURO
Diz-se muitas vezes que a crise do euro é, em primeiro lugar, uma crise
política. Muitos falam do que a União precisa de fazer. Ainda que com algumas
diferenças quase todos os economistas concordam que a resposta à crise passa
por uma mistura de austeridade e políticas de crescimento económico. Para a
União, isto deve corresponder a uma mistura de sanções e condicionalismos com
elementos de solidariedade e mutualização da dívida entre os estados do euro.
Todos sabemos que isto tem de ser feito, mas ainda ninguém descobriu como levar
a ue a fazê-lo. Alguns criticam a falta de vontade política para tal e afirmam
que a Europa tem falta de liderança política. Mas o que significa isto
exatamente? É necessário começar a compreender porque falta essa vontade
política. É fundamental mudar a natureza dos incentivos políticos a nível
europeu para que a Europa faça o que a Europa necessita.
A incapacidade da União para responder à atual crise tem, na sua base, uma
lacuna política: o âmbito e o nível da política não acompanharam o âmbito e o
nível dos problemas na Europa. Este é o nosso principal défice democrático. Não
interiorizámos as consequências democráticas da interdependência entre estados
resultante da integração. Os problemas financeiros de alguns estados tornam-se
um problema de todos. Um fluxo migratório num Estado tem efeitos para todos os
outros estados. Uma avaliação errada por parte das autoridades alemãs dos
riscos para a saúde de um determinado vegetal provoca elevados prejuízos a
agricultores um pouco por toda a Europa. Em todas estas áreas, as políticas
nacionais produzem externalidades noutros estados-membros. Sucede que as
soluções para estes problemas europeus dependem ainda, em grande medida, da
política nacional.
Ao mesmo tempo, a ue é uma fonte de criação de riqueza, através da integração
dos mercados, mas também uma fonte de efeitos redistributivos, através da
concorrência nesse mercado e do caráter cada vez mais maioritário das suas
decisões. Esta situação exige que a democracia acompanhe onde estão os
problemas e os interesses em causa; mas exige também uma noção democrática de
justiça distributiva, de forma a legitimar o impacto diferenciado do que é
feito e decidido em comum.
A integração europeia cria portanto uma profunda interdependência entre
políticas nacionais que nunca se traduziu num espaço político europeu. Mas se
os espaços políticos nacionais não forem capazes de incorporar a atual
interdependência europeia em determinadas questões, não serão capazes, por si
só, de fornecer soluções adequadas, legítimas e democráticas para as mesmas
questões. O atual défice democrático é mais político do que institucional.
Embora haja problemas sérios com as regras institucionais acordadas no Tratado
de Lisboa, podemos dar passos importantes no sentido de politizar a União no
contexto das atuais regras. Um passo importante seria transformar as eleições
para o Parlamento Europeu em eleições genuinamente europeias para a escolha do
presidente do «Executivo Europeu». Para que isto fosse possível, seria
suficiente que os diferentes grupos políticos europeus apresentassem os seus
candidatos antes da próxima eleição. Pela primeira vez, teríamos eleições para
o Parlamento Europeu genuinamente europeias. Apesar de o Conselho continuar a
deter o poder de nomear o presidente da Comissão, a sua sujeição à aprovação
pelo Parlamento Europeu e o facto de as eleições para este último se
transformarem numa escolha sobre o presidente da Comissão iria tornar
inevitável que esse fosse o candidato do grupo político vencedor.
Naturalmente, esta estratégia comporta riscos. A politização da Comissão iria
necessariamente afetar a sua aparente neutralidade perante o Conselho e a
autoridade que lhe advém do facto de ser vista como um órgão tecnocrático. Por
outro lado, a criação do cargo de presidente do Conselho, que serve de
intermediário nas relações entre os estados-membros mas também compete na
definição da agenda política da ue, está já a ter impacto ao nível da
influência da Comissão sobre o Conselho. Ao mesmo tempo, o crescimento dos
poderes do Parlamento Europeu está também, cada vez mais, a ter impacto na
posição da Comissão. De facto, é possível dizer que, à luz destes
desenvolvimentos, a Comissão tem conseguido até agora ser bastante eficaz na
preservação do seu poder. Porém, para continuar a ser politicamente eficaz,
terá de reforçar o seu capital político. A melhor forma de reforçar este
capital é ter um presidente da Comissão que seja diretamente legitimado por
eleições europeias. A Europa necessita de um líder europeu com esta
legitimidade democrática. Ao mesmo tempo, seria um passo importante para
envolver os cidadãos europeus na política europeia.
Seria importante, igualmente, utilizar a próxima reforma das perspetivas
financeiras como uma oportunidade para democratizar a política da ue. A União
deve ser responsabilizada pelo que gasta mas também pela riqueza que consegue
gerar. Deve distribuir o «seu» dinheiro, e não o dinheiro dos estados. O
argumento democrático requer uma ligação clara entre os recursos financeiros da
União e a riqueza que esta consegue produzir ou as atividades económicas dos
estados que tenham externalidades significativas noutros estados. As recentes
propostas da Comissão relativas aos recursos próprios da ue são um passo na
direção certa. Uma possibilidade seria que a reforma do iva relacionasse este
imposto com as transações transfronteiriças, estabelecendo uma ligação clara,
aos olhos dos cidadãos, com o mercado interno. Outras fontes de rendimento
poderiam advir de atividades nacionais com impacto transfronteiriço
substancial. Um imposto europeu sobre as transações financeiras (que até
poderia substituir as contribuição em termos de pib) seria outra possibilidade
de recurso próprio suscetível de, ao mesmo tempo, ter um efeito pedagógico
perante os cidadãos sobre a natureza da ue e a interdependência que cria. Se
democratizarmos a forma como a União é financiada, estaremos a dar um passo
importante no sentido de democratizar o debate acerca da forma como esse
dinheiro é gasto. Este é um aspeto crucial para assegurar a legitimidade
democrática de uma futura governação económica do euro.
Finalmente, precisamos de democratizar o mercado interno. A falta de um
verdadeiro mercado europeu de serviços financeiros é bem visível no facto de,
atualmente, diferentes empresas estarem a pagar taxas de juro substancialmente
distintas, dependendo não das suas condições próprias ou de onde e em quê
pretendem investir mas simplesmente do seu Estado de origem. Os limites ao
mercado interno são também visíveis no nível ainda bastante baixo na ainda
pouca mobilidade de pessoas na ue. Esta mobilidade é crucial, não só para
corrigir os desequilíbrios emergentes na zona euro mas também para possibilitar
um sistema de mobilidade social e redistribuição não baseado apenas em
transferências em estados.
Uma solução credível para a atual crise depende de uma resolução deste défice
democrático mas, ao mesmo tempo, e passe o lugar comum, constitui também uma
oportunidade para tal. A crise começou devido a um problema democrático: as
políticas orçamentais de alguns estados tiveram consequências negativas para os
outros estados e a União não possuía qualquer mecanismo de governação eficaz
para prevenir e regular esse problema. A resolução deste exige o
desenvolvimento de instrumentos de governação que possam prevenir estes
impactos e, se necessário, disciplinar as externalidades resultantes das
políticas económicas e financeiras dos estados. Foram dados passos nessa
direção. Porém, estes passos precisam, também eles, de ser legitimados
democraticamente. Por exemplo, a partir do momento em que a ue faz depender a
ajuda financeira disponibilizada a alguns estados da adoção de certas
políticas, torna-se necessário responsabilizá-la, igualmente, pelo resultado
dessas políticas. O pior que pode acontecer é a União continuar a ignorar a
dimensão democrática do que está a suceder e o seu impacto na legitimidade
social do processo de integração europeia.
Precisamos de discutir não só a governação do euro mas uma governação
democrática do euro. Esta questão deve assumir um lugar central nas reformas
que agora se iniciaram. Em primeiro lugar porque, como mencionei, muitos dos
problemas que estão na origem da crise correspondem a falhas democráticas por
parte dos estados que a ue necessita de corrigir. Em segundo lugar, porque
qualquer que seja a resposta encontrada, esta também terá de ser legitimada
democraticamente. Neste contexto, um desafio fundamental para uma futura
reforma será o de inverter o pressuposto, partilhado por muitos, de que estas
questões só podem ser abordadas democraticamente a nível nacional ou, se
abordadas a nível europeu, terão necessariamente de reproduzir o modelo
democrático do Estado. Ultrapassar estes paradigmas requer contribuições de
várias disciplinas, e a associação de competências técnicas com uma nova
imaginação institucional e política. O ideal seria que a governação do euro
fosse aproveitada para desenvolver um novo discurso democrático para a
integração europeia.
Tradução: João Reis Nunes
NOTAS
1
Deixando de parte o facto de, pela primeira vez na integração europeia, o
tratado poder entrar em vigor sem ser ratificado por todos os estados (artigo
14.º).
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