Consequências estratégicas do 11 de Setembro de 2001
Consequências estratégicas do 11 de Setembro de 2001
Após os atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001, em Nova York e
Washington, muitos analistas e comentadores anunciaram o nascer de uma nova era
nas relações internacionais. Dez anos passados, e apesar de permanecerem
visíveis os efeitos estratégicos daqueles trágicos acontecimentos, parece
confirmar-se a percepção de que o seu alcance não provocou mudanças
estruturantes no sistema internacional, nem na distribuição do poder mundial.
A conjuntura internacional, à época dos atentados, era dominada pelo debate em
torno da unipolaridade do sistema internacional e a tendência da superpotência
americana para o isolacionismo e o unilateralismo. As consequências do fim da
Guerra Fria vinham já revelando a crescente vulnerabilidade dos estados a
intrusões externas, como o terrorismo internacional e outras formas de
criminalidade transnacional, a crescente importância dos actores não estatais,
o fenómeno de desestruturação dos estados, e as tensões entre as dinâmicas de
globalização e de fragmentação. Por isso, o que verdadeiramente aqueles
atentados terroristas ilustraram foi a globalização das ameaças e do cenário
estratégico, e a força crescente dos actores não estatais. No fundo, tornaram
claramente visível o novo ambiente estratégico e as mudanças profundas
decorrentes do desmoronar do Muro de Berlim.
Mas se os acontecimentos de 11 de Setembro não tiveram um alcance comparável ao
do final da Guerra Fria, que fez ruir a antiga ordem bipolar e alterou a
estrutura de distribuição do poder entre as grandes potências, também é certo
que provocaram consequências estratégicas de grande magnitude. Umas imediatas e
outras que se foram manifestando. Destacaria as seguintes: a nova dimensão do
terrorismo transnacional e o seu carácter de ameaça global que abriu um novo
campo no problema securitário; o fim da "santuarização" do
território dos Estados Unidos; a afirmação da importância dos conflitos
assimétricos (não "clausewitzianos") na conflitualidade
internacional; a alteração do conceito de dissuasão; o advento da prioridade
dada ao combate ao terrorismo global e à protecção dos territórios e das
populações; a inversão da estratégia global norte-americana, particularmente
evidenciada com a invasão do Iraque, privilegiando o unilateralismo, o recurso
a "coligações de vontade" e a prática da guerra preventiva
(estratégia posteriormente revertida por Obama); a alteração do equilíbrio
estratégico no Médio Oriente, decorrente da Guerra do Iraque; os efeitos da
guerra no Afeganistão, teatro de operações onde está em jogo a credibilidade da
Aliança Atlântica e o sucesso da luta contra o terrorismo transnacional.
OS EFEITOS ESTRATÉGICOS IMEDIATOS
Sem prejuízo de outras considerações relevantes sobre as implicações do 11 de
Setembro, importa sublinhar, pelas suas consequências estratégicas, dois factos
novos decorrentes daqueles acontecimentos: a alteração qualitativa da natureza
da ameaça que veio exigir novas respostas e a mudança das prioridades da agenda
internacional; e o fim da "santuarização" do território norte-
americano que, para além do significado estratégico que encerra em si mesmo1,
confirmou a vulnerabilidade dos estados e das instituições perante a dimensão
emergente de redes de associações criminosas que recorrem a meios coercivos de
intimidação colectiva.
Os atentados de 11 de Setembro de 2001 evidenciaram uma nova tendência do
terrorismo transnacional que se expressa na violência em larga escala e na
capacidade de actuação a nível global, acentuando as dificuldades na sua
prevenção, dissuasão e combate. Paralelamente, revelaram uma nova faceta da
assimetria. Não foi tanto a tipologia da ameaça que mudou, o que mudou foram os
"meios" e os "métodos" utilizados.
O "adversário" utilizou os "meios" do "país-
alvo" e com "métodos" simples e escassos efectivos,
directamente envolvidos, tendo provocado efeitos estratégicos inimagináveis. O
que ilustra bem que o desafio do "fraco" ao "forte"
pode ser feito com meios imprevisíveis e até com os meios e a tecnologia do
"forte". E esta possibilidade levanta novos problemas e desafios no
contexto da segurança dos estados e das suas populações.
É certo que uma análise interpretativa da conflitualidade do pós-Guerra Fria já
conduzia à percepção de que a assimetria constituía um dado estratégico da
maior relevância, por ser comum aos conflitos dominantes. Como disse Marwan
Bishara, esta é a "era dos conflitos assimétricos"2. Mas a nova
faceta que revelou, confirmou que é no terrorismo transnacional que esta lógica
assimétrica se torna mais evidente e perigosa. Por isso, a tipologia dos
ataques terroristas de Nova York e Washington veio introduzir, de facto, novos
dados na polemologia do século XXI.
A natureza do terrorismo global é ainda potenciada pela convergência de tensões
geopolíticas regionais, assimetrias de desenvolvimento, desestruturação dos
estados, conexão com as redes do crime organizado e proliferação de armas de
destruição maciça.
A difusão transnacional de tecnologia dual e a "proliferação não
estatal" de armas de destruição maciça, especialmente biológicas,
químicas e radiológicas, potenciam a possibilidade de grupos terroristas se
apoderarem ou adquirirem armas daquele tipo e de acrescentar um novo patamar de
violência a esta ameaça. A este quadro potencial de actuação, acresce uma outra
expressão, de grande dimensão estratégica ' o ciberterrorismo ' que comporta o
potencial para atingir os "nervos" centrais de um Estado, através
de ataques informáticos.
Os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 tiveram também impacto no próprio
conceito de dissuasão. É muito difícil dissuadir um adversário "sem
rosto", sem base territorial fixa, cuja vontade é destruir e martirizar
populações e pôr em causa o modo de vida das sociedades democráticas, e que
assenta a sua acção no fanatismo e não em motivações racionais. A dissuasão
possível, neste caso, passa forçosamente pela capacidade de prever, o que dá
ênfase à informação estratégica, pela capacidade de reduzir vulnerabilidades e
pela demonstração da vontade em actuar sobre os potenciais agressores ou
patrocinadores.
Pelas razões precedentes, pela sua desterritorialização ou
"santuarização", e pelo carácter totalitário associado à sua
doutrina e ideologia, o terrorismo transnacional tornou-se uma das ameaças mais
prementes e perigosas para os valores da democracia, para as populações e para
os territórios das sociedades democráticas e abriu um novo campo no problema
securitário.
Por isso, o 11 de Setembro marcou também um momento de acentuada mudança na
forma como os países ocidentais e as instâncias multilaterais passaram a
encarar as suas estratégias de defesa. A luta antiterrorista tornou-se a
primeira prioridade das agendas de segurança. Ficou claro que nenhum país está
imune a esta ameaça global e que o seu combate exige cooperação internacional,
serviços de informações eficazes e o emprego de estratégias de resposta
integradas, quer pelos estados, quer pelas organizações internacionais. De
facto, o combate ao terrorismo não se esgota no isolamento e desarticulação das
redes terroristas e na destruição da sua capacidade criminosa, ou seja, apenas
na saída militar. Ele requer, também, uma política de cooperação internacional
multifacetada capaz de combater eficazmente o subdesenvolvimento, a ausência de
Estado de direito e de boa governação que são os contextos em que germinam e se
desenvolvem muitas lógicas terroristas. E isto exige estratégias integradas que
combinem acções diplomáticas, económicas, sociais, de controlo financeiro,
legislativas, de informação pública, policiais e militares, entre outras.
A resposta aos atentados de 11 de Setembro veio demonstrar esse apelo à
cooperação multilateral. Verificou-se um apoio generalizado da comunidade
internacional à reacção dos Estados Unidos, traduzido na formação de uma ampla
coligação, na invocação, pela primeira vez, da cláusula de defesa mútua (artigo
5.º) do Tratado do Atlântico Norte, e na legitimação da acção militar no
Afeganistão por parte das Nações Unidas. Ao nível dos estados, foi notória a
nova prioridade dada à luta contra o terrorismo e à protecção dos territórios e
das populações (homeland defense) e a evolução progressiva para sistemas
integrados de prevenção e resposta às ameaças transnacionais, articulando os
vários domínios de acção do Estado e as entidades, instituições e serviços que
concorrem para a segurança estatal.
Mas o pós-11 de Setembro trouxe também um acrescido desafio para as
democracias. A natureza da ameaça demonstrou que a luta antiterrorista é,
inevitavelmente, uma luta prolongada. Veio exigir uma intensa concertação nos
diferentes fora multilaterais e novas respostas no plano interno dos estados.
Mas exige, também, que se garanta o indispensável equilíbrio entre liberdade,
valor essencial das sociedades democráticas, e segurança. E, neste domínio,
importa referir que a natureza de algumas medidas tomadas na designada
"guerra global ao terrorismo"3 não foi isenta de derivas
securitárias, criando problemas complexos no âmbito da salvaguarda dos direitos
humanos.
AS ENCRUZILHADAS ESTRATÉGICAS ' IRAQUE, MÉDIO ORIENTE E AFEGANISTÃO
Os ataques terroristas de 11 de Setembro serviram de móbil para os Estados
Unidos invadirem o Iraque, empenhando-se numa guerra que provocou efeitos
estratégicos de grande monta. Alguns são, ainda hoje, de difícil avaliação.
Desde logo, ela consubstanciou uma radical alteração da estratégia dos Estados
Unidos que abandonaram a "tendência" multilateralista que a acção
militar no Afeganistão impulsionara. A declaração da "Guerra ao
Terrorismo", a proclamação do "Eixo do Mal", a publicação da
nova orientação estratégica4, em 2002, e os contornos do processo de decisão
que conduziu à Guerra do Iraque, anteciparam a consagração da nova estratégia
americana e a sua pretensão de, através desta guerra, construir um novo
ordenamento regional e internacional.
Os principais vectores dessa estratégia privilegiavam o unilateralismo, a
constituição de "coligações de vontade" ("a missão faz a
coligação") e o recurso à guerra preventiva em substituição da doutrina
de dissuasão. A utilização do aparelho de coacção militar passou a ser
considerada não como uma opção de último recurso, mas antes como um instrumento
para atingir objectivos estrategicamente importantes.
Com a crise do Iraque e a invasão que lhe sucedeu, os Estados Unidos abriram
uma grave crise no seio do Conselho de Segurança das Nações Unidas e no
relacionamento entre a Europa e os Estados Unidos, e clivagens no seio da NATO
e da União Europeia, pondo em causa a coesão na relação com os seus aliados.
Envolveram-se num conflito que se transformou num problema estratégico central
do pós-Guerra Fria e que ainda hoje não está resolvido.
A intervenção alterou o equilíbrio estratégico no Médio Oriente e os Estados
Unidos utilizaram a região como palco de ensaio para um novo ordenamento
internacional. Proclamando como objectivos sanear uma ditadura perigosa para a
paz mundial, porque detentora de armas de destruição maciça e apoiante do
terrorismo internacional, instaurar uma democracia no Iraque, inspiradora e
catalisadora de reformas democráticas em outros países árabes, e resolver o
crónico conflito israelo-palestiniano ("o caminho para Jerusalém passa
por Bagdade"5), os Estados Unidos visavam verdadeiramente: alterar o
status quo no Médio Oriente, criando uma nova ordem regional, fundada em
equilíbrios estratégicos mais favoráveis à salvaguarda dos seus interesses;
obrigar a uma clarificação do ordenamento internacional, através da
demonstração de que os Estados Unidos podiam desempenhar, de facto, o papel de
única superpotência mundial, e de que não permitiriam a qualquer outra potência
desafiar esse exercício.
"A intervenção estimulou o terrorismo jihadista global que pretendia
derrotar no Iraque"6. Os erros da estratégia total concebida para o
Iraque conduziram a uma guerra extremamente exigente e desgastante e à erosão
do potencial militar americano, com destaque para as suas forças terrestres.
Empenhados em duas frentes simultâneas, optaram por diminuir o esforço no
Afeganistão, teatro de operações onde estava em causa, e continua a estar, o
sucesso da luta contra o terrorismo transnacional. Com esse erro, abriram
espaço "ao recrudescimento da insurreição afegã, à reorganização da Al-
Qaida e à instabilidade no Paquistão"7.
Confrontado com a maior recessão desde a "Grande Depressão", ciente
do insucesso da estratégia adoptada pela Administração Bush, da erosão do
potencial económico8 e militar do país por força do empenhamento em duas
frentes de guerra, e de que a solução (ou o compromisso) para este tipo de
conflitos é forçosamente política, o Presidente Barack Obama decidiu reformular
a estratégia anterior. Anunciou a reorientação do esforço para o Afeganistão e
Paquistão ("epicentro do terrorismo"9) para derrotar a Al-Qaida e
seus afiliados, o fim da missão de combate no Iraque (mantendo uma força para
treino das forças de segurança iraquianas e garantir uma transição segura) e o
seu empenhamento na resolução pacífica do conflito israelo-árabe.
A estratégia de Obama para o Afeganistão/Paquistão mereceu o apoio de quase
toda a Europa, da Rússia, da China e da Índia, por convergir para o interesse
comum de combate ao núcleo central do terrorismo global. Contudo, apesar do
desgaste provocado na Al-Qaida e da estratégia de negociação entabulada,
designadamente com os taleban, os objectivos de estabilizar o Afeganistão e
derrotar a Al-Qaida ainda estão longe de ser alcançados. Por isso, o
Afeganistão persiste como uma questão crucial para a segurança internacional e
o maior desafio para a Aliança Atlântica.
No Iraque a segurança continua em causa e a violência ainda persiste. Com a
ruptura do equilíbrio estratégico regional que a guerra provocou, o Irão
acentuou as suas ambições hegemónicas na região e manobrará para manter um
poder no Iraque que lhe garanta a preservação das vantagens já conseguidas. Os
Estados Unidos procurarão alcançar um equilíbrio mais favorável aos seus
interesses e garantir condições para conter o Irão e apoiar os seus aliados na
região. A este confronto de interesses acresce um dos mais sérios problemas
estruturais da região: a questão do programa nuclear do Irão e as suas
consequências para o regime de não-proliferação. Em suma, a evolução da
situação de segurança no Iraque dependerá muito dos entendimentos políticos
entre os vários actores iraquianos e dos interesses em presença. Mas existem
grandes probabilidades de que à situação de equilíbrio estratégico existente,
antes da guerra, suceda uma diferente relação de forças menos favorável aos
interesses dos Estados Unidos do que a anterior.
Estas são incertezas estratégicas que perduram no ambiente de segurança pós-11
de Setembro.
O QUE NÃO MUDOU E O QUE VAI MUDANDO
Como antes se referiu, as consequências estratégicas dos atentados de 11 de
Setembro foram de grande relevo mas não conduziram a um novo ordenamento
internacional.
Muitas das tendências já observáveis permanecem como linhas de continuidade no
sistema internacional e não se alteraram com aqueles acontecimentos. Mantêm-se
as assimetrias demográficas e de desenvolvimento, a disputa estratégica pelo
domínio dos recursos escassos e não renováveis, a crescente propensão para a
democratização dos regimes e a emergência de novos pólos de poder. Continua a
ascensão progressiva da China ao estatuto de superpotência, a crise financeira
no Japão e a incógnita quanto ao aprofundamento do processo de integração da
Europa. Após um período de recuo estratégico, a Rússia reemerge como potência
que afirma a sua esfera de influência, mantendo a paridade nuclear estratégica
com os Estados Unidos. Persiste o impasse no Processo de Paz no Médio Oriente.
Mantém-se a acrescida importância da dimensão económica do poder.
Apesar da erosão causada ' pelo erro estratégico da Guerra do Iraque ' no seu
poder militar e económico, os Estados Unidos permanecem ainda como a maior
potência mundial e a única com capacidade para projectar poder à escala global.
Contudo, parecem estar a entrar ' até por causa do ciclo eleitoral ' num
período de retracção na cena internacional e de primazia às questões económicas
internas. Porém, há limites para esse retraimento, já que os seus interesses
continuam a ser globais.
Mas o mundo vai caminhando gradualmente para a multipolaridade. Há mudanças em
curso com impacto na relação de forças entre os estados, sendo a evolução mais
notória a que se prende com a transformação nos fundamentos económicos do
poder, isto é, com a importância do "factor económico" na
distribuição do poder mundial.
A actual crise económica e financeira tem o seu epicentro nas economias
ocidentais, não estando a atingir o forte crescimento de muitos países do Sul e
do Oriente, e está a funcionar como um forte acelerador de transferência de
riqueza e a acentuar a tendência para a transferência do Poder, do seu centro
tradicional nos últimos séculos ' o Ocidente ' para o Sul e o Oriente.
A pureza do momento unipolar está a esfumar-se. E a emergência de potências de
dimensão continental ' como a Índia e o Brasil ' e de outros poderes regionais
crescentes, a par da ascensão da China e do "desgaste" do poder
mundial dos Estados Unidos, sugere uma redistribuição do poder no mundo e a
evolução progressiva para uma ordem internacional multipolar.
É incontornável, também, ter em conta os históricos acontecimentos em curso no
mundo árabe, cujo alcance é ainda difícil divisar mas que constituem um dado
novo na equação estratégica regional e internacional. O facto de os protestos
das populações serem motivados por aspirações centradas nas liberdades
políticas e na prosperidade económica, pode ser lido como uma oportunidade para
a expansão dos valores democráticos na região. Mas não se podem ignorar as
dificuldades inerentes aos processos de transição política que podem gerar
instabilidade, rupturas em antigos equilíbrios estratégicos e tensões
geopolíticas. É, por isso, da maior importância dar um impulso decisivo ao
Processo de Paz no Médio Oriente, o que contribuirá para um enquadramento de
maior estabilidade na região e para desincentivar o radicalismo.
É prematuro considerar os acontecimentos em curso no Norte de África e no Médio
Oriente como um factor de mudança com implicações na estrutura do sistema
internacional, porque a incerteza prevalece.
Mas esta é a característica predominante no actual contexto internacional:
"A certeza da incerteza não tem precedentes."
NOTAS
1 Constatou-se que os Estados Unidos não eram apenas vulneráveis aos mísseis
intercontinentais (recorde-se a insistência norte-americana em prolongar a
"santuarização" do seu território através do Programa de Defesa
Antimíssil ' National Missile Defense (NMD) ' e o diferendo com a Rússia sobre
o Tratado ABM) mas também não estavam preparados para fazer face à nova
natureza do terrorismo internacional.
2 BISHARA, Marwan ' "L'ère des conflits asymétriques". In
Maniére de Voir. N.º 60. Le Monde Diplomatique: Paris, 2001.
3 GWOT (Global War on Terrorism), declarada por George W. Bush.
4 Estratégia de Segurança Nacional. Documento publicado em Setembro de 2002.
5 "The Road to Jerusalem Runs Through Baghdad". Tese defendida
pelos neoconservadores da Administração de George W. Bush.
6 Cf. SANTOS, Loureiro dos ' A Ameaça Global: O Império em Cheque. Publicações
Europa-América, 2008, p. 8.
7 Ibidem.
8 Os Estados Unidos despenderam mais de um trilião de dólares nas guerras do
Iraque e do Afeganistão.
9 Cf. National Security Strategy. The White House, Washington DC, Maio de 2010,
p. 20.
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