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Função presidencial e política externa

O cerimonial diplomático português determina que, quando chega a Lisboa, um novo chefe de missão solicitará uma audiência ao chefe do Protocolo do Estado.

Nesse encontro, deverá entregar ao chefe do protocolo, para verificação, cópias das suas cartas credenciais e cópia da carta de chamada do seu antecessor.

Após verificação das cartas credenciais, o chefe do protocolo informa o chefe de missão de que será feito um pedido de audiência ao Presidente da República para apresentação das referidas credenciais.

Até esta audiência ter lugar, o novo chefe de missão pode iniciar contactos com todos os departamentos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, começando sempre por uma audiência com o secretário-geral do Ministério. Pode também visitar o decano do corpo diplomático, bem como contactar os restantes membros do corpo diplomático acreditado em Lisboa. No entanto, até à apresentação de credenciais não deve estabelecer contactos com o Presidente da República, o presidente da Assembleia da República ou o primeiro-ministro, nem comparecer em ocasiões oficiais em que estes estejam presentes, devendo ainda abster-se de contactar, a título oficial, como chefe de missão, os órgãos de comunicação social.

A apresentação de cartas credenciais obedece a um cerimonial definido aos mais ínfimos pormenores. No dia fixado para a audiência pelo Presidente da República, um ou mais funcionários do Protocolo do Estado deslocam-se à residência do novo Chefe de Missão. Este, bem como os seus acompanhantes, devem usar, no caso dos homens, fraque com colete preto ou traje nacional e, no caso das senhoras, vestido curto ou traje nacional. Apenas é permitido o máximo de dois acompanhantes.

O chefe de missão e os seus acompanhantes deslocam-se ao Mosteiro dos Jerónimos, em automóveis oficiais. No automóvel da frente, abrindo o cortejo, viajam os acompanhantes do chefe de missão juntamente com um funcionário do Protocolo do Estado. O chefe de missão, acompanhado igualmente por um funcionário do Protocolo do Estado, viaja no último automóvel.

Na entrada principal do Mosteiro dos Jerónimos encontrar-se-á postada a guarda de honra da Guarda Nacional Republicana (GNR). Ao chegar à entrada do mosteiro, o chefe de missão deverá apear-se para ser saudado pela guarda de honra, colocando-se à direita do funcionário do Protocolo do Estado que o acompanha, no pódio reservado para o efeito. Do mesmo modo, os acompanhantes deverão colocar-se por trás do chefe de missão.

Após a saudação, o chefe de missão regressa ao automóvel. A escolta militar a cavalo da GNR acompanha o cortejo do chefe de missão até ao Palácio de Belém.

Chegado aos portões do palácio, é costume o chefe de missão abrir o vidro do automóvel e saudar o oficial da GNR que acompanhou o veículo durante o cortejo.

A guarda, à entrada do Palácio de Belém, por seu turno, saúda o chefe de missão à passagem do veículo.

Quando o cortejo chega ao Pátio dos Bichos do Palácio de Belém, o chefe de missão deverá apear-se e, juntamente com os acompanhantes da missão e os funcionários do protocolo, deverá parar em frente à bandeira portuguesa e fazer uma vénia. Posteriormente, dirigem-se à tribuna, a fim de receber honras militares da guarda de honra da GNR, sendo tocados nessa altura, pela banda militar, os hinos nacionais de ambos os países. O chefe de missão e acompanhantes estarão colocados nas mesmas posições que assumiram frente ao Mosteiro dos Jerónimos.

À entrada do palácio, é tirada uma «foto de família» ao chefe de missão e seus acompanhantes. Depois, acompanhado pelo chefe do Protocolo do Estado, dirige-se a uma sala de espera onde será recebido por um ajudante-de-campo do Presidente da República, que com ele aguardará a hora marcada da audiência. Chegada essa hora, o ajudante-de-campo informará o Presidente da República da chegada do representante diplomático estrangeiro.

Forma-se então um cortejo, abrindo com o chefe de missão e o chefe do protocolo, seguidos dos funcionários diplomáticos estrangeiros. Estes serão acompanhados pelos funcionários do Protocolo do Estado. Ao entrarem na sala de audiências, deverão fazer uma vénia ao Presidente da República. Os acompanhantes aguardam à direita da porta de entrada da sala.

Nesta sala, ao fundo, encontra-se o Presidente da República, que terá atrás de si, à sua direita, o ministro dos negócios estrangeiros ou um secretário de Estado do mesmo ministério, e, à sua esquerda, o secretário-geral do ministério. Em terceiro plano, encontram-se os elementos das casas civil e militar do Presidente da República. O chefe de missão é então conduzido pelo chefe do protocolo até junto do Presidente da República, a quem fará entrega, em envelope selado, das cartas credenciais e, habitualmente, da carta de chamada do seu antecessor.

Não são pronunciados discursos. O Presidente da República entrega as cartas credenciais e a carta de chamada ao membro do Governo presente e dá as boas- vindas ao novo embaixador.

Feita a entrega das cartas credenciais, o Presidente da República convida o novo embaixador a passar ao seu gabinete, onde têm uma breve conversa. Nesse encontro estão presentes o Presidente da República, o qual tem sentado à sua direita o novo chefe de missão e, à esquerda, o assessor para as relações internacionais da sua casa civil. À direita do chefe de missão, senta-se o representante do Governo, o qual terá, à sua direita, o secretário-geral do Ministério dos negócios estrangeiros que, por sua vez, terá à direita o chefe do Protocolo do Estado.

No final da audiência, as entidades regressam à sala onde teve lugar a apresentação das credenciais. O Presidente da República apresenta ao embaixador os membros das suas casas civil e militar e o novo embaixador apresenta ao Presidente da República os membros da sua embaixada que o acompanharam na apresentação das credenciais.

Acompanhado pelo chefe do protocolo, o embaixador despede-se então do Presidente da República, e deixa a sala de audiência, fazendo uma vénia, como à entrada. É seguido pelos seus acompanhantes, pela mesma ordem em que entraram, devendo estes igualmente parar à porta e fazer uma vénia ao Presidente da República.

O embaixador e os seus acompanhantes regressam depois aos seus lugares nos automóveis estacionados no Pátio das Damas. Forma-se de novo o cortejo, encabeçado agora pelo automóvel do embaixador, ostentando a flâmula, seguindo para a residência ou outro lugar previamente designado 1 .

O cerimonial O complexo cerimonial que atrás se descreveu ' e que, não por acaso, visa apenas os embaixadores residentes, sendo distinto o tratamento conferido aos embaixadores não residentes ' vem concretizar um brevíssimo inciso da Constituição da República Portuguesa. Com efeito, o artigo 135.º da lei fundamental, sob a epígrafe «competência nas relações internacionais», determina, na sua alínea a): «[n]omear os embaixadores e os enviados extraordinários, sob proposta do Governo, e acreditar os representantes diplomáticos estrangeiros» [itálico acrescentado].

Esta norma, que reproduz um costume de direito internacional hoje codificado pela convenção de Viena de Abril de 19612, nunca suscitou, ao que se saiba, grandes controvérsias políticas ou jurídicas. A doutrina refere, todavia, que a expressão «acreditar os representantes diplomáticos estrangeiros» está longe de ser correcta, visto que o que o Presidente da República faz é aceitar o acreditamentodos representantes diplomáticos estrangeiros 3 . No entanto, a acreditação de embaixadores não coloca, de modo algum, problemas de complexidade idêntica à que suscita, por exemplo, a intervenção presidencial no processo de conclusão de tratados e acordos internacionais 4 .

A aplicação da parte final da alínea a) do artigo 135.º da Constituição também não tem provocado, ao que se sabe, qualquer questão relevante de natureza política. Na cerimónia de apresentação de cartas credenciais estão presentes, de acordo com uma coreografia definida com precisão milimétrica, o Presidente da República e o ministro dos Negócios Estrangeiros ou um secretário de Estado do mesmo ministério. A data de apresentação das credenciais é, naturalmente, objecto de uma articulação prévia entre a Presidência da República, o Governo e a representação diplomática a que pertence o novo chefe de missão. Este, no dia marcado, é recebido na chamada sala dos embaixadores, no Palácio de Belém, pelo Presidente da República, a quem apresenta, em envelope selado, as suas cartas credenciais. De seguida, o Presidente da República entrega as cartas credenciais ao ministro dos negócios estrangeiros. Na ocasião, todos os presentes envergam fraque, com colete preto, podendo os novos chefes de missão utilizar traje nacional; no caso das senhoras, determina-se o uso de vestido curto ou traje nacional. Se observarmos algumas imagens deste cerimonial, verificamos que, além de fraque com colete escuro, o Presidente enverga, na botoeira da lapela esquerda, a roseta da Banda das três ordens, atribuição simbólica privativa do chefe de Estado, que o distingue como grão-mestre das ordens honoríficas, numa tradição que foi iniciada por D. Maria I e que encontramos em diversos retratos ou fotografias de reis (D. João VI, D. Maria II, D. Luís I, D. Carlos, D. Manuel II) e presidentes (Óscar Carmona, Craveiro Lopes, Américo Tomás, Ramalho Eanes, Mário Soares, Jorge Sampaio). Nesta cerimónia, como se disse, não são proferidos discursos, limitando-se o Presidente da República a dar as boas-vindas ao novo embaixador. A qualidade de embaixador acreditado em Lisboa só é adquirida após a entrega das cartas credenciais ao Presidente da República, o que demonstra que nos encontramos num domínio que ultrapassa o de um mero ritual destituído de consequências políticas e jurídicas. Esta convicção adensa-se se tivermos presente que um Presidente da República interino só pode proceder à acreditação de representantes diplomáticos estrangeiros após audição do Conselho de Estado, nos termos do n.º 2 do artigo 139.º da Constituição. É ainda de referir que, segundo o entendimento da doutrina, a apresentação de cartas credenciais por parte dos representantes diplomáticos estrangeiros tem subjacente o exercício de um poder do Presidente da República que, como tal, implica uma intervenção decisiva deste, «visto que, cabendo-lhe aceitar as suas credenciais, isso não pode deixar de pressupor o assentimento prévio para o respectivo agrément» 5 .

O cerimonial de apresentação das cartas credenciais é pontuado por diversos gestos simbólicos que, entre o mais, actuam como dispositivos diferenciadores de Portugal, enquanto Estado soberano, mas também enquanto nação projectada na história. O novo chefe de missão começa por se deslocar ao Mosteiro dos Jerónimos, onde é saudado, junto ao portal da fachada sul, pela guarda de honra da GNR. o local impõe-se pela grandiosidade do edifício, com uma larga perspectiva de 315 metros, que abrange a fachada lateral da igreja (96 metros) e a extensa galeria de arcadas que a prolonga para poente (200 metros), e pela óbvia rememoração que o mesmo suscita da gesta dos Descobrimentos, patente, com esplendor, no portal projectado e iniciado por Boitaca, com uma composição que possui como tema iconográfico central a grande imagem de nossa senhora dos reis (ou santa Maria de Belém) com o Menino Jesus no seu braço direito. Os dois símbolos nacionais ' a bandeira verde-rubra e A Portuguesa 6' marcam a breve cerimónia que tem lugar no Pátio dos Bichos, no Palácio de Belém. No Pátio dos Bichos, o novo chefe de missão deve parar em frente à bandeira portuguesa e fazer uma vénia. Por outro lado, ao receber honras militares da guarda de honra da GNR, são tocados os hinos nacionais dos dois países, num gesto que sinaliza o bom relacionamento entre ambos os Estados e o respeito pelos respectivos símbolos. Não por acaso, ao sair do Palácio de Belém, após a cerimónia, mas agora pelo Pátio das Damas, o automóvel do embaixador ostenta então a respectiva flâmula nacional.

A presença na cerimónia do ministro dos Negócios Estrangeiros ' ou de um secretário de Estado do mesmo ministério ' evidencia a concertação entre os órgãos de Estado no momento da recepção das cartas credenciais de um representante diplomático estrangeiro. Não por acaso, o Presidente da República recebe as cartas das mãos do novo chefe de missão, em envelope fechado, e de imediato as entrega ao ministro dos Negócios Estrangeiros, sem abrir o envelope. Nesse gesto singelo, mas carregado de simbolismo, materializa-se o exercício de uma competência que a Constituição, na parte final da alínea a) do artigo 135.º, expressamente defere ao Presidente da República, como atrás se referiu.

Mas nesse gesto presidencial também estão inscritos, ainda que porventura de forma menos visível, dois princípios fundamentais da nossa arquitectura institucional. Por um lado, a presença do ministro dos negócios estrangeiros (e não também, por exemplo, de deputados ou presidentes dos tribunais superiores) assinala que o Governo, enquanto órgão de condução da política geral do País (artigo 182.º da Constituição), desempenha um papel nuclear na política externa do Estado português, realidade que se manifesta, desde logo, na sua competência para negociar e ajustar convenções internacionais e para aprovar acordos internacionais cuja aprovação não seja da competência da assembleia da República ou que a esta não tenham sido submetidos [alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 197.º da Constituição, respectivamente]. Por outro lado, a imediata entrega das cartas credenciais ao ministro dos negócios estrangeiros evidencia o princípio da interdependência de poderes, previsto no artigo 111.º da Constituição, o qual possui um particular significado no exercício de competências relacionadas com a política externa portuguesa, em que a projecção da imagem da unidade do Estado, de que o Presidente é o garante, e da concertação entre os seus órgãos supremos tem de ser marcada de forma inequívoca. Não por acaso, a acreditação dos representantes diplomáticos estrangeiros é um acto do Presidente da República que, sob pena de inexistência jurídica, carece de referenda ministerial, nos termos do artigo 140.º da Constituição ' norma cuja pertinência tem sido questionada por alguma doutrina, sobretudo no que respeita à referenda da promulgação das leis da assembleia da República 7 . Também não por acaso, o Presidente da República não pode ausentar-se do território nacional sem o assentimento da assembleia da República, nos termos do artigo 129.º da Constituição ' norma cuja aplicação já suscitou problemas não despiciendos para a imagem e o prestígio do Estado português, quando o Parlamento se mostrou incapaz de conceder, em tempo útil, a imprescindível autorização para o Presidente Jorge Sampaio se deslocar à Jordânia, para participar nas exéquias fúnebres do rei Hussein, o que mereceu o envio, da parte daquele, de uma incisiva mensagem à assembleia da República, a que esta não deu sequência, designadamente adoptando um regime mais eficaz de funcionamento da sua comissão Permanente. Em ambas as situações, as consequências da inobservância das regras constitucionais são as mais graves que o nosso ordenamento jurídico comporta: na ausência de referenda ministerial, a inexistência jurídica do acto do Presidente da República; na falta de assentimento parlamentar para a ausência do território nacional, a perda, de pleno direito, do mandato do Presidente.

Os locais em que decorre o cerimonial de apresentação das cartas credenciais são lieux de mémoireque possuem um historial que, muito provavelmente, é desconhecido da generalidade dos participantes no evento. Contudo, tal ignorância em nada diminui o aparato e o simbolismo dos diversos actos em que se decompõe esta liturgia secular do poder do Estado português perante os representantes de Estados estrangeiros. Logo à entrada do Palácio de Belém, o novo chefe de missão sobe a rampa que dá acesso ao Pátio dos Bichos, rampa anterior à construção do palácio, que servia de acesso à Quinta do outeiro das Vinhas, propriedade dos frades Jerónimos. Por ela já subiam os frades desde princípios do século XVI, pelo menos 8 . Em meados do século XVIII, a Quinta de Belém era conhecida por Quinta das Leyoneiras. Por essa altura ' mais precisamente em 1726 ', a propriedade havia sido adquirida por D. João V a João da Silva Telo de Meneses, conde de Aveiras.

Os recintos engradados do Pátio dos Bichos ' local onde o chefe de missão recebe honras militares ' serviam para guarda de animais, em grande número e variedade, sob a vigilância de «pretos anões» vindos de Angola e de um «china», trajados a rigor de pajens com sedas coloridas e meias, golas e lenços de seda.

Os documentos onde é possível detectar a presença de animais no pátio datam de meados do século XVIII. Existiam ali dois elefantes, tendo um deles morrido em 1766. Em 1770, já no pátio residiam dois camelos e, em 1772, chegou um leão, um tigre e outros «bichos» de Angola. Entre 1770 e 1775, cerca de dez zebras foram enviadas igualmente de angola, conduzidas por soldados e negros e instaladas num pátio próprio (como antes houvera o «Pátio dos elefantes»). Em 1775, um «china» trouxe uma onça e vieram pássaros do rio de Janeiro e um «boi corcunda». No ano seguinte, aportaram a Belém um urso, porcos de Angola, uma anta, papagaios, araras, um pelicano, veados, um porco-espinho 9 . O Pátio dos Bichos foi, no século XIX, o primeiro jardim zoológico de Lisboa.

Esta brevíssima digressão pela história do Pátio dos Bichos e suas feras destinou-se, tão-só, a salientar a importância dos animais como ornatos do poder, tema sobre o qual existem registos desde os tempos mais remotos 10 .

Depois de entrar no palácio, o novo chefe de missão dirige-se à sala dos embaixadores, a qual, ao longo da história, teve várias denominações: Sala Azul (da cor do tecido que reveste as paredes), Sala Luís XV (do estilo do mobiliário) e Sala da Rainha (por ter sido a sala particular de D. Amélia). O tecto ostenta nas quadras dos topos os escudos dos Braganças e dos Orleães, pintados em 1886 quando D. Carlos e D. Amélia se instalaram no palácio após o casamento. Do tecto pende um lustre monumental, figurando uma águia bicéfala.

Trata-se provavelmente de um presente de casamento oferecido pelo imperador da Áustria, Francisco José 11 . Foi nesta sala que esteve exposto ao público o cadáver de Sidónio Pais, o «Presidente-rei» assassinado em Dezembro de 1918. O corpo baleado de sidónio foi lavado e embalsamado no Palácio de Belém, enquanto a multidão aguardava no Pátio dos Bichos, cuja porta chegou a ser arrombada devido à pressão da populaça ali presente para homenagear o «Grande Morto» 12 . Este é um traço, entre muitos, da qualidade de residência do chefe de Estado que o Palácio de Belém possui desde há muito, podendo referir-se, a título de mero exemplo dessa linha de continuidade, que na capela que resultou do aproveitamento de um corredor contíguo aos salões de aparato foram baptizados os príncipes D. Luís Filipe e D. Manuel, filhos de D. Carlos, e, muitos anos depois, Miguel, o segundo filho do Presidente Ramalho Eanes.

Após a cerimónia de apresentação das cartas credenciais, o Presidente da República e o novo embaixador, bem como outras entidades, deslocam-se para o gabinete de trabalho do Presidente. Nesse espaço pernoitaram vários reis, tendo ainda servido de quarto de cama da rainha D. Amélia. Foi aqui, quando esta sala ainda servia para as reuniões do Conselho de Estado, que, em Setembro de 1974, o general António de Spínola leu, aos microfones da rádio e frente às câmaras da televisão, a sua declaração de renúncia ao cargo de Presidente da República.

O papel do Presidente da República Não foi por particular inclinação pelos delicados meandros das regras protocolares que este escrito começou por descrever a coreografia de Estado ' repete-se: de Estado' subjacente ao início das missões diplomáticas residentes em Portugal.

O relato do cerimonial de apresentação das cartas credenciais dos novos chefes de missão mostra como o exercício de uma competência juridicamente «anódina» pode encerrar uma projecção de poder que se afigura essencial para uma adequada ou correcta ' e completa ' compreensão do lugar e sentido da função presidencial no nosso sistema político. Tudo indicia, ademais, que é no âmbito das relações internacionais ' e, porventura, no da política de defesa ' que tal projecção de poder se reflecte com uma intensidade muito particular. No imaginário colectivo sobre a função presidencial, esta dimensão representativa, que a alguns parecerá meramente ritualista ou cerimonial, assume uma importância nuclear ' a importância que os cidadãos atribuem à ideia de representação nacional, a qual se identifica em boa medida, mas que a transcende, com a ideia de representação da República, a que se refere o artigo 120.º da Constituição. Quando de alguém se afirma que possui, ou não, o «perfil» adequado para o exercício da magistratura presidencial é também esta dimensão, por assim dizer, «imaterial» que está a ser convocada, consciente ou inconscientemente.

Na verdade, para o exercício das funções de «polícia», «árbitro» e «bombeiro» do sistema13, ou de «garante» de valores fundamentais14, a dimensão representativa, cénica e simbólica da função presidencial afigura-se, em si mesma, essencial. Tal dimensão é, a um tempo, uma «função» presidencial, mas também, a outro tempo, um elemento que recobre ' e fortalece ' o exercício dos demais poderes e funções, nomeadamente quando tal exercício intersecta a acção de outros órgãos do Estado. Esta asserção tem uma validade particular nos domínios da política externa e da política de defesa, na exacta medida em que ambos envolvem, por natureza, o exercício de expressões de soberaniae a já referida ideia de projecção imagética do Estado. Em simultâneo, são domínios onde a densificação dos poderes presidenciais se afigura mais problemática porquanto se situam num âmbito algo difuso e, por assim dizer, intangível, ao contrário do que ocorre noutros planos, onde a intervenção presidencial é bem mais linear: o Presidente promulga as leis e os decretos-leis em prazos determinados, pode vetá-los ou enviá-los para fiscalização preventiva ao tribunal constitucional; indulta e comuta penas, ouvido o Governo; confere condecorações, nos termos da lei.

Ao invés, a qualidade de comandante supremo das Forças Armadas confere-lhe, explícita ou implicitamente, um conjunto de prerrogativas cujo recorte preciso é muito mais problemático 15 , tendo o Presidente Jorge Sampaio procurado ao longo dos seus dois mandatos, mas sem êxito, que o seu estatuto enquanto comandante supremo fosse objecto de clarificação por via legislativa 16 . A mesma indefinição ocorre, mutatis mutandis, com as funções de representação da República, de garante da independência nacional e da unidade do Estado, as quais implicam uma intervenção em matéria de política externa (ou em matérias com incidência na política externa) cujos contornos se apresentam de muito difícil explicitação. Para mais, este é um território onde os aspectos simbólicos da função presidencial se adensam de forma significativa, na exacta medida em que à chefia do Estado surge associado um conjunto de atributos e sinais que inviabilizam qualquer tentativa de enumeração de «poderes», sejam estes formais ou informais, explícitos ou implícitos. Daí a relevância da dimensão representativa da função presidencial.

Trata-se de uma dimensão que tem escapado à generalidade das análises realizadas sobre o papel do Presidente da República no regime político português. Poder-se-á mesmo questionar se não tem havido uma concentração excessiva, de juristas e politólogos, no escrutínio dos poderesdo Presidente, deixando-se na penumbra a caracterização da função presidencial, a qual só é passível de apreensão, em todas as suas implicações e vertentes (v. g., representativas, simbólicas, icónicas e imagéticas), através de outros olhares, como os da antropologia ou da história. Enquanto os juristas se debatem sobre a interpretação do alcance normativo de prerrogativas que, em regra, só raramente são utilizadas, alguns politólogos dedicam-se até a quantificar aritmeticamente tais prerrogativas17, com resultados de fiabilidade altamente questionável. A dado trecho, abrem-se, inclusivamente, espaços de controvérsia entre os cultores do direito e da ciência política, considerando os juristas que o «normativismo», desvalorizado pelos politólogos, é o elemento-chave para a compreensão do sistema de governo português 18 .

Não se pretende, de modo algum, intervir nessa querela, tanto mais que a mesma se afigura algo artificial, porquanto ambas as perspectivas não só não são inconciliáveis como devem, isso sim, articular-se, já que têm por objecto realidades distintas. O problema emerge tão-só quando uma pretende sobrepor-se à outra, desvalorizando-a e apresentando-a como dotada de menor credibilidade e plausibilidade heurística.

O ponto que deve ser sublinhado é o seguinte: na construção de uma teoria dos poderes presidenciais ' seja ela feita no quadro da hermenêutica do texto constitucional, seja ela realizada à luz da análise politológica da prática do sistema ' é imprescindível contemplar uma vertente simbólica que não se descortina nem nos enunciados assépticos da letra da Constituição nem nas tipologias quantitativas ensaiadas pelos cientistas políticos 19 .

Com isto não se pretende circunscrever o exercício dos poderes fundamentais a uma dimensão ornamental, o que seria desde logo desmentido pela atribuição ao chefe do Estado de poderes efectivos no contexto do sistema jurídico-político português. Nem se visa, de modo algum, sustentar que tal dimensão simbólica se configura como a chave interpretativa essencial, até hoje oculta, da função e sentido da magistratura do Presidente da República. Nem se defende que o exercício da função da chefia do Estado surge associado a atributos que se limitam a reescrever um «guião» já seguido, ainda que com maior pompa, nos tempos da Monarquia. A hipótese de caracterização dos presidentes português e francês como «monarcas electivos», que é colocada por alguns autores 20 , pode ser retoricamente apelativa mas não possui a mínima correspondência, quer com a letra das respectivas constituições, quer com a realidade política de ambos os regimes.

É curioso notar, a este propósito, que os titulares dos órgãos do Estado têm mostrado estar particularmente atentos a esta dimensão representativa, simbólica ou protocolar, apercebendo-se de forma clara que a sacralização do poder envolve sempre a presença de dispositivos que criam um efeito- distânciarelativamente ao comum dos cidadãos. As honras militares a que os novos chefes de missões diplomáticas têm direito, aquando da apresentação de cartas credenciais, e que atrás se referiram, são objecto de um minucioso regulamento de continências e honras Militares, decretado pelo Conselho da revolução em 1980 (Decreto-lei n.º 331/80, de 28 de Agosto, alterado pelos decretos-leis n.os76/81 e 214/81, de 15 de Abril e de 16 de Julho, respectivamente). Portugal possui uma lei das Precedências do Protocolo do Estado (lei n.º 40/2006, de 25 de Agosto), que determina rigorosa e exaustivamente a ordenação dos lugares que devem ser ocupados pelas diversas entidades que participam em cerimónias oficiais ou actos públicos. A matéria já deu azo, no passado, a conflitos entre tribunais supremos, como o que ocorreu aquando da criação do tribunal constitucional: discordando da forma encontrada para a sua composição, que não previa a designação de juízes pelo Presidente, o general Ramalho Eanes alterou em 1983 a posição relativa do tribunal constitucional e do Supremo Tribunal de Justiça na hierarquia do Protocolo do Estado, colocando o segundo à frente do primeiro. Em resposta, o Presidente do Tribunal Constitucional, apoiado por todos os juízes, deixou de comparecer em cerimónias oficiais, numa atitude de protesto que se manteve até 198921. E, para fornecer um exemplo com algumas implicações em matéria de política externa, pode lembrar-se o conflito existente entre o Presidente Mário Soares e o Governo chefiado pelo primeiro-ministro Cavaco Silva a propósito da pretensão daquele em presidir à cerimónia de assinatura dos acordos de paz de Angola, realizada em 199122. Alguns relatos de observadores privilegiados dão conta de outros casos: assim, por exemplo, uma deslocação do Presidente Jorge Sampaio à Santa Sé, que se encontrava agendada e com dia marcado, foi adiada por um «pormenor protocolar» relativo ao formato da audiência que lhe iria ser concedida por João Paulo II23. Jorge Sampaio, aliás, mostrou-se bastante sensível aos aspectos relacionados com a simbologia do poder, a ponto de ter relutância na utilização do Palácio da Ajuda nos banquetes oferecidos nas visitas de Chefes de Estado e de Governo estrangeiros, «pelas reminiscências monárquicas que o mesmo implicava» 24 .

Surpreende, pois, que a importância dada pelos actores políticos ou institucionais a questões protocolares e simbólicas não tenha sido objecto de um estudo aprofundado. Há uma inexplicável assimetria entre o comportamento dos agentes do Estado e o interesse que os cientistas sociais e políticos dedicam a um fenómeno de irradiação de poder que não deve ser menosprezado. Além de descurar a relevância dos aspectos simbólicos do poder, um escrutínio excessivamente «realista» do sistema de governo semipresidencial, centrado na avaliação do delicado jogo de equilíbrios em que tal sistema assenta, sempre acabará por concluir que, na prática, a taxionomia clássica, em larga medida tributária de Duverger, tende a esbater-se nos nossos dias. E tende a esbater- se porque os vários sistemas acabam por convergir no sentido de uma «governamentalização» progressiva. O ponto é relevante na exacta medida em que esse processo de «governamentalização» se encontra também escorado, em boa medida, em dimensões atinentes à política externa. Mais precisamente, ao processo de construção europeia, cujo desenvolvimento trará consigo um outro fenómeno: o paulatino esbatimento das fronteiras entre «política externa» e «política interna» no que concerne à União (o que se não confunde necessariamente, note-se, com a ideia e os temores de «perda de soberania»).

Até pelo seu crescente impacto na vida dos estados da União ' o que conduz precisamente à diluição progressiva da clivagem tradicional política interna vspolítica externa ' as questões europeias poderão constituir potenciais focos de conflito entre Presidente e Governo, que deveriam ser minorados, porventura, através de uma especificação mais clara dos poderes presidenciais e dos deveres governamentais neste âmbito particular.

Retomando uma reflexão anterior25, dir-se-á que o aprofundamento da integração europeia irá ter um efeito boomerangem todos os sistemas de governo dos estados da União: quanto mais se aprofundar o relacionamento com as instâncias europeias, mais o interlocutor privilegiado de tal relacionamento ' o executivo ' verá engrandecido o seu papel no quadro do sistema de governo. A componente europeia da política externa veio alterar a distribuição de poderes na política interna. Tentando compensar essa tendência, foi atribuída à Assembleia da República a prerrogativa de se pronunciar sobre matérias pendentes de decisão em órgãos no âmbito da União Europeia que incidam na esfera da sua competência legislativa reservada e de acompanhar e apreciar a participação de Portugal no processo de construção da união europeia [artigos 161.º, alínea n), e 163.º, alínea f), da Constituição, respectivamente]. Registe-se que alguns autores consideram que a integração europeia, ao fortalecer a componente das relações internacionais da República, implica a atribuição ao Presidente da República de competências específicas neste domínio, o que não aconteceu em sede de revisão constitucional26, sendo ainda de recordar o juízo do antigo Presidente Mário Soares: «o facto de o Presidente da República ficar sistematicamente afastado das negociações europeias desequilibra um pouco os poderes entre os dois órgãos de soberania» 27 . Neste contexto, adensa-se, pois, a convergência entre o processo de integração europeia e o processo de governamentalização dos diversos sistemas políticos nacionais.

O facto de o ritmo do processo de integração europeia ' e, de um modo geral, as grandes orientações de política externa do Estado português ' ser consensual entre os diversos actores do sistema, incluindo os sucessivos presidentes da República, cria fenómenos interessantes. O consenso em torno das opções fundamentais da política externa facilita o diálogo cooperativo naquilo a que se designa por «questões de Estado». Por parte dos diversos protagonistas, existe a percepção clara de que uma divisão em torno dessas «questões» é penalizadora para quem abra fracturas que a opinião pública tende a repudiar.

Não por acaso, mesmo depois de reconhecerem a existência de tensões no âmbito da política interna, os testemunhos memorialísticos de Mário Soares e Cavaco Silva sublinham a correcção do entendimento que sempre mantiveram quanto ao relacionamento internacional de Portugal28. Também não por acaso, forças partidárias que no passado questionaram a adesão à CEE surgem hoje muito mais conformadas e alinhadas com um «europeísmo» que, até agora, tem sido transversal à sociedade portuguesa. Resta saber, porém, se o adensar da crise económica não abrirá espaço a focos de contestação a uma opção histórica que se julgava consolidada ou, pelo menos, a alguns dos seus aspectos. Seja como for, o «europeísmo» encontra-se arreigado no espírito dos portugueses e tal não se deve apenas a razões de natureza económica, designadamente as que decorreram do afluxo de fundos estruturais para apoio ao desenvolvimento regional, à reconversão da indústria e da agricultura ou à formação profissional. Tudo indicia que a nossa condição europeia foi interiorizada na sua exacta medida ' a de que a adesão às comunidades se tratou de uma inevitabilidade desejável29.

Do mesmo passo, parece ser consensual a participação portuguesa na NATO e nas missões no estrangeiro das forças armadas e das forças de segurança, pese as discrepâncias que a concretização desta linha orientadora possa suscitar consoante os diversos casos em apreço.

É possível afirmar-se, de facto, que o elevado grau de consenso em torno das opções fundamentais em matéria de política externa ' do projecto europeu à participação na NATO, passando pelo reforço do diálogo com os países da CPLP e da cooperação ibérica ' envolve as forças partidárias que integram o chamado «arco da governação» e também o Presidente da República. Daí a circunstância de os ministros dos Negócios Estrangeiros serem, em regra, dos membros mais «populares» dos diversos governos, a crer nos inquéritos e estudos de opinião que regularmente são efectuados. Daí, também, a circunstância de não ocorrerem atritos ' ou, pelo menos, atritos com grande visibilidade pública ' entre os titulares dos órgãos de soberania no domínio da política externa, nas dimensões essenciais que esta comporta. Para esse consenso concorrem diversas circunstâncias, algumas delas nem sempre apreensíveis à primeira vista. Entre essas circunstâncias, avulta a própria personalidade dos sucessivos titulares do cargo de Presidente da República. De facto, se existe um «arco de governabilidade», há também um «arco de presidencialidade», do qual são excluídos, justamente por falta do «perfil» presidencial atrás referido, todos os que ponham em causa as linhas mestras que servem de travejamento à inserção do Estado português na comunidade internacional. Este é um elemento não normativo, mas essencial, que contribui de forma decisiva para a existência de um amplo espaço de consenso em torno das orientações fundamentais do Estado português em matéria de política externa.