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Os acordos de cooperação económica entre a União Europeia e os países ACP

Desde 1975 que os países de África, Caraíbas e Pacífico (ACP) se assumem como os maiores receptores de ajuda comunitária, a qual é regida desde 2000 pelo Acordo de Cotonou e pelo respectivo protocolo financeiro, no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED)1.

Na base dos benefícios concedidos pela União Europeia (UE) aos países ACP estão sobretudo razões éticas, uma vez que entre estes países incluem-se alguns dos mais pobres do mundo; e históricas, devido às fortes relações geradas durante o período colonial, embora estas razões tenham vindo a perder importância e grande parte da sua pertinência. Por um lado, o tempo já decorrido desde a independência dos estados desvaloriza o tradicional motivo colonial para a manutenção de uma relação afectiva e, por outro, o alargamento sucessivo da ue trouxe para o seu seio países sem passado colonial e sem relações específicas e preferenciais com as antigas colónias. Finalmente, o objectivo declarado nos acordos de estabelecer uma associação baseada na parceria e na equidade entre todos os signatários, já não se coaduna com resquícios de paternalismo colonialista inerentes ao argumento histórico.

O Acordo de Cotonou substituiu as anteriores Convenções de Lomé que nos últimos vinte e cinco anos constituíram o quadro privilegiado de cooperação entre a UE e os ACP. Este acordo vem estabelecer um novo quadro político que regula a cooperação entre as partes e procura prosseguir os objectivos de redução da pobreza até à sua erradicação, de desenvolvimento sustentável e de integração progressiva e faseada destes países na economia mundial.

Os Acordos de Parceria Económica (APE) surgem no âmbito do Acordo de Cotonou e deveriam ter entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2008. Com estes acordos passaria a existir uma quase total liberalização das trocas comerciais entre a UE e os ACP. Neste sentido, os acordos evidenciam uma clara reorientação da natureza das relações comerciais, como já reconhecia S. R. Hurt2 ao argumentar que o neoliberalismo foi assumindo uma posição de hegemonia na política económica internacional, promovendo a alteração da dinâmica das relações Norte- Sul, tendo-se passado da convicção de que os países do Sul deviam ser protegidos dos excessos da economia de mercado, para uma posição em que o desenvolvimento económico daqueles países passaria pela sua progressiva integração no mercado mundial.

Neste contexto, a celebração dos citados APE tem levantado sérias reservas por parte de autores e de instituições, quer dos países ACP, quer dos estados- membros da UE, tendo gerado uma alargada coligação de organizações não governamentais (ong) no âmbito das campanhas internacionais "Stop EPA" e "Global Call (EPA 2007)". No fundamental, estes movimentos de contestação receiam que uma rápida e excessiva liberalização das trocas comerciais possa provocar um desequilíbrio profundo na economia dos países subscritores dos acordos3.

Desde o início das negociações dos APE em 2002 que a visão da UE e dos países ACP sobre a forma como devem assumir os futuros acordos comerciais UE-ACP tem sido muito distinta. Esta divergência tem sido particularmente evidente nos domínios da liberalização do comércio, das denominadas "questões de Singapura" e da sustentabilidade do desenvolvimento, em que as abordagens da Comissão Europeia (CE) e dos países ACP se encontram, muitas vezes, em pólos opostos. Ora, este artigo tem por objectivo proceder à identificação dos principais obstáculos ao processo negocial, bem como reflectir sobre a argumentação apresentada por ambas as partes.

O PROCESSO DE COOPERAÇÃO UE-ACP: DE YAOUNDÉ A COTONOU A cooperação da UE com África, iniciada no início dos anos de 1960, marca o princípio do processo de cooperação europeia para o desenvolvimento, o qual ficou vertido nas Convenções de Yaoundé I (1964-1969) e Yaoundé II (1971-1976).

Tais convenções estabeleceram, no domínio comercial, os princípios da reciprocidade das concessões preferenciais entre a Comunidade Económica Europeia (CEE) e a Associação de Estados Africanos e do Malgaxe (eama), da qual faziam parte 18 países africanos, a maioria dos quais tinham sido antigas colónias francesas. Foi de facto a herança colonial de alguns países, especialmente da França, que determinou a conclusão destas convenções4.

A entrada do Reino Unido na CEE, em 1973, obrigou ao estabelecimento de um modelo de cooperação num quadro mais alargado no domínio geográfico. Tal deveu- se à necessidade de preservar o tratamento preferencial que os países da Commonwealth usufruíam até então no mercado britânico, o qual não podia continuar nos mesmos moldes com a aplicação dos princípios da Política Comercial Comum ao Reino Unido. A solução adoptada consistiu então na definição do primeiro acordo entre a cee e os países ACP 5 , que integravam parte dos países em desenvolvimento da Commonwealth, os países africanos ligados às Convenções de Yaoundé e, ainda, mais alguns países em desenvolvimento6.

Em consequência, a cee e 44 países ACP assinaram a 28 de Fevereiro de 1975, em Lomé (capital do Togo), a primeira Convenção de Lomé (1975-1980), a qual introduziu algumas alterações de fundo em relação às suas antecessoras. Ao nível da cooperação comercial, o novo acordo seguiu o princípio da não reciprocidade, o que significava que os países ACP não eram obrigados a conceder tratamento preferencial às importações provenientes da cee.

Este princípio de não reciprocidade foi mantido nas sucessivas Convenções de Lomé 7 : Lomé II (1980-1985), Lomé III (1985-1990) e Lomé IV (1990-2000). Lister (1988), citado por G. Forwood 8 , enumera os cinco factores que ajudam a explicar a longevidade do regime de Lomé (1975-2000): a tendência para a inércia nas relações internacionais; o interesse dos ACP na ajuda da UE; o interesse da UE nas políticas e na economia dos ACP; o baixo perfil político das convenções; e, finalmente, a sua capacidade de adaptação às normas políticas internacionais num quadro em permanente alteração.

Todavia, o campo de acção das sucessivas convenções, em particular a de Lomé IV, situou-se claramente para além das meras preferências comerciais e da ajuda ao desenvolvimento. Com efeito, a Convenção de Lomé IV, estabelecida após o fim do período de bipolarização a nível mundial, faz já referência expressa aos condicionalismos políticos, nomeadamente à promoção do respeito pelos direitos humanos, um aspecto que até aí tinha sido vigorosamente contestado pelos países ACP9.

ACORDO DE COTONOU: MUDANÇA EM RELAÇÃO AO PASSADO O Acordo de Cotonou (capital do Benim), assinado a 23 de Junho de 2000, pretendia estabelecer o quadro de cooperação das relações políticas, de cooperação ao nível das relações comerciais UE-ACP entre a UE e 77 países ACP e está em vigor até 2020. Este novo acordo introduziu significativas alterações em relação à natureza dos quadros regulamentares anteriores, assumindo mesmo uma ruptura com aqueles em alguns aspectos10. De facto, em relação às precedentes Convenções de Lomé, este acordo apresenta várias inovações, das quais se destaca a importância atribuída à promoção da integração regional dos países signatários e o fim das preferências comerciais não recíprocas concedidas pela UE aos ACP.

A integração regional assume de facto um papel relevante neste acordo, pois a liberalização nas relações comerciais intra-regionais é entendida pela UE como um estímulo à mudança estrutural nos países ACP para liberalizarem os seus regimes de comércio e avançarem gradualmente para a liberalização multilateral, bastante mais exigente em termos de competitividade e de performance económica dos países envolvidos11.

O novo acordo, baseando-se nas actuais regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), prevê, após um período de transição definido, que sejam introduzidos os APE que irão substituir os regimes não recíprocos de Lomé e, por essa via, implementar um regime bilateral para o comércio de bens e serviços, de forma a que o comércio esteja totalmente liberalizado até 2020.

Deste modo, as novas disposições do Acordo de Cotonou sobre comércio cobrem duas fases importantes 12 . Na primeira, são prolongados os regimes de preferências comerciais não recíprocas até 31 de Dezembro de 2007. O período 2000-2007 constituiu uma fase de transição, na qual os ACP deveriam ter desenvolvido a capacidade dos respectivos sectores públicos e privados de modo a prepararem-se para o estabelecimento dos APE 13 . Na segunda fase do Acordo de Cotonou (2008-2020), deverão ser gradualmente introduzidos os APE, implicando que os países ACP terão que, de forma recíproca, promover a abertura dos respectivos mercados.

Na opinião de responsáveis da UE, os APE visam ajudar os países ACP a erradicar a pobreza, favorecendo a sua integração regional e a sustentabilidade do processo de desenvolvimento socioeconómico de modo a permitir a inserção progressiva destes países na economia mundial14. Previa-se que os APE fossem assinados até final de Dezembro de 2007 entre a UE e cada uma das seis regiões que foram consideradas para agrupar o conjunto dos países ACP15.

Alguns especialistas têm manifestado um certo cepticismo em relação aos APE, alertando para a possibilidade de aparecerem efeitos negativos nos ACP, nomeadamente 16 : a) o aumento das margens de lucro dos exportadores europeus, em vez de uma diminuição dos preços no consumidor e nos importadores dos ACP; b) uma redução acentuada nas receitas aduaneiras, não compensada pela diversificação das receitas fiscais a curto e médio prazo; c) uma pressão adicional sobre os países ACP para liberalizarem os seus regimes comerciais numa proporção razoável, em comparação com o que fariam unilateralmente; d) algum impedimento à diversificação do comércio dos ACP com outros parceiros comerciais que não a UE; e) algumas complicações no processo de integração regional devido ao tratamento diferenciado relativamente a países pertencentes ao mesmo agrupamento regional; f) o reforço de antigos estímulos enviesados aos agentes económicos que vêm desde Lomé, os quais têm levado os países ACP a concentrar-se na obtenção de preferências comerciais, em vez de adoptarem uma posição proactiva, particularmente no seio do sistema comercial multilateral.

Assim, os referidos autores sublinham que estes alertas deverão estar sempre presentes aquando das soluções a negociar entre os subscritores dos APE. Alguns governantes dos ACP têm também manifestado sérias reservas relativamente aos benefícios provenientes dos APE. Refira-se, como exemplo, Aliyu Modibo, ministro do Comércio e Indústria da Nigéria 17 , que, numa conferência de alto nível sobre as relações comerciais entre ACP-UE realizada em Outubro de 2006, afirmou: "existem receios de que a liberalização do comércio e do investimento, através da redução gradual das barreiras comerciais entre os dois blocos económicos aumente ainda mais o fosso entre os dois e vá, provavelmente, destruir o pouco desenvolvimento que alguns países ACP conseguiram alcançar ao longo dos últimos anos." Por seu lado, Ato Girna Birru, ministro do Comércio e Indústria da Etiópia18, declarou em 2006: "este tipo de liberalização comercial entre parceiros desiguais tem provado historicamente ser uma ferramenta ineficaz para o desenvolvimento, revelando-se mesmo contraproducente. Este tipo de política de liberalização do comércio pode inibir a capacidade dos nossos países para reduzirem a pobreza e garantir um desenvolvimento sustentável." AS RAZÕES PARA UM NOVO ACORDO DE COOPERAÇÃO UE-ACP Face ao enfoque anterior, torna-se pertinente colocar a seguinte questão: o que motivou a UE a alterar a sua política de cooperação para o desenvolvimento e a introduzir modificações apreciáveis no quadro que rege as suas relações com os ACP, nomeadamente apostando decisivamente na quase total liberalização do comércio entre as duas partes? São várias e de natureza distinta as razões apontadas para tal facto. A primeira prende-se com os resultados decepcionantes dos anteriores Acordos de Lomé19. De facto, após vinte e cinco anos de vigência destes acordos, esperavam-se ganhos substanciais de quota de mercado na UE por parte dos países ACP. Contudo, o que se veio a verificar foi um declínio acentuado da importância daqueles países, quer no mercado mundial, quer no mercado europeu, ao invés de outros países que não beneficiaram de tais preferências e que viram aumentar as respectivas quotas naqueles mercados20. Na realidade, as exportações dos ACP, que correspondiam a 3,4 por cento do total mundial em 1976, desceram para apenas 1,1 por cento em 1999. Do mesmo modo, as exportações para a UE, que representavam 6,7 por cento das importações comunitárias em 1976, caíram para cerca de 2,8 por cento em 199921.

Em segundo, verificava-se uma elevada concentração geográfica e sectorial do comércio preferencial, já que em 1999 apenas 10 países africanos e nove produtos representavam 61 por cento e 57 por cento do total das exportações dos ACP, respectivamente. Tal significa que estes países diversificaram pouco a estrutura do seu comércio que se centra essencialmente em produtos como o alumínio, rum, bananas e óleo, os quais se encontram sujeitos a fortes flutuações de preços no mercado mundial 22 . Por outro lado, apenas 10 países, no máximo, conseguiram efectivamente beneficiar das vantagens preferenciais concedidas pela UE23. Entre eles encontram-se alguns países bastante beneficiados por protocolos específicos, como é o caso, por exemplo, da ilha Maurícia que foi a grande beneficiária do Protocolo do Açúcar 24 .

Os decepcionantes resultados comerciais obtidos pelos ACP têm sido objecto de muitas análises. As razões para os maus resultados obtidos estão relacionadas com constrangimentos registados ao nível da oferta 25 . De facto, a persistência de problemas estruturais inerentes às economias ACP, os quais têm limitado a sua competitividade externa, a ausência de investimento e o baixo nível de industrialização, combinados com as dificuldades económicas originadas pela conjuntura internacional e a existência de sofisticados mecanismos de proteccionismo camuflado no mercado comunitário, são alguns factores apontados como responsáveis pelo fracasso do sistema26.

Numa orientação similar, Van Hoestenberghe e Roelfsema27 defendem que não faz sentido obter preferências comerciais, das quais não se pode tirar proveito devido ao débil ambiente económico e político, a inadequadas políticas públicas, à ausência de infra-estruturas de transporte e de comunicações ou à permanência de situações de conflito e de guerras declaradas. Por outro lado, Hinkle 28 sublinha, a propósito, que estes obstáculos conduziram a elevados custos de transacção e de produção, a atrasos no acesso aos mercados globais e, consequentemente, à perda de competitividade dos produtos ACP num mundo cada vez mais globalizado.

Uma terceira razão avançada para a mudança de atitude da UE para com os ACP prende-se com o facto de a última Convenção de Lomé ter sido assinada em 1989, ano da queda do Muro de Berlim – evento que provocou o fim do conflito Leste- Oeste. Tal facto veio revolucionar o cenário da política económica internacional, abrindo o caminho para uma cooperação baseada em novos valores e princípios, os quais não estavam reflectidos no Acordo de Lomé29. Exemplo disso foi a conclusão das negociações comerciais da Ronda do Uruguai em Abril de 1994 e o início do funcionamento em 1995 da OMC, que transformaram o quadro institucional do sistema comercial internacional e que ajudaram a acelerar o processo de globalização da economia, assente na evolução tecnológica e na liberalização da economia que muitos países levaram a cabo nos últimos anos.

Ora, as análises realizadas mostram de forma crua que os países ACP não estavam preparados para este exigente processo de transformação estrutural.

Não obstante as razões já invocadas, a necessidade de reestruturar a cooperação comercial terá sobretudo que ver com o facto de a Convenção de Lomé violar as regras da OMC. O problema não residia no facto da UE e os estados-membros terem acordado um tratamento preferencial aos países ACP, mas sim no facto de esse regime não ter sido extensivo aos restantes países em desenvolvimento, o que violava de forma flagrante a "Cláusula da Nação mais Favorecida" 30 . Como tal, a adopção da IV Convenção de Lomé teve que ser precedida de um pedido de autorização ao GATT (e posteriormente à OMC), no sentido de obter uma derrogação da regra da não-discriminação até Dezembro de 2007, o que de facto veio a acontecer durante a 4.ª Conferência Ministerial da OMC de Doha de 200131.

Porém, essa autorização aplicava-se somente à IV Convenção de Lomé pelo que, na renegociação deste acordo, a questão teve de voltar a ser resolvida.

Entretanto, duas opções se afiguravam: ou um novo pedido de autorização à OMC ou, em alternativa, o fim do tratamento preferencial e discriminatório. Nestes termos, a solução encontrada pelo Acordo de Cotonou aproxima-se desta segunda opção.

AS COMPLEXAS E DIFÍCEIS NEGOCIAÇÕES DOS APE A 1 de Janeiro de 2008, apenas tinha sido efectivamente assinado um APE global com os estados caribenhos do cariforum, o que revelava as dificuldades inerentes ao processo de negociação dos acordos. Estes abrangiam não só a circulação das mercadorias mas estendiam também a sua acção a assuntos tão diversos como o comércio de serviços, os controlos nas alfândegas e as barreiras técnicas, as medidas de facilitação do comércio, as medidas sanitárias e fitossanitárias, a cooperação na agricultura e pesca, os movimentos de capitais, a política de concorrência, os direitos de propriedade intelectual, os contratos públicos, os assuntos de natureza ambiental e social e o acesso aos fundos de apoio ao desenvolvimento.

À mesma data, menos de metade dos países ACP 32 eram signatários de APE parciais ou APE provisórios, tendo, no entanto, as partes assumido o compromisso de continuarem as negociações sobre outros aspectos dos acordos com vista a elaborar APE globais até final de 2008.

Todavia, este formato "aligeirado" dos APE encontra-se limitado à liberalização do comércio de mercadorias e excluía outras categorias de fluxos económicos, nomeadamente os domínios dos serviços e dos investimentos, cada vez mais relevantes na economia global.

De facto, a maioria dos líderes africanos recusou-se a assinar os APE, afirmando a necessidade de mais tempo para preparar as suas economias e sociedades para o impacto do fim dos acordos de natureza preferencial. Neste sentido, o Presidente senegalês, Abdoulaye Wade, aquando da Cimeira UE-África, realizada em Dezembro de 2007, acusou Bruxelas de pressionar fortemente os países africanos a assinarem os APE até 31 de Dezembro. Por seu lado, o presidente da Comissão Europeia (ce), Durão Barroso, rejeitou esta alegação sublinhando "o preço incrivelmente elevado induzido pelos -obstáculos ao comércio, se não forem concluídos acordos provisórios" 33 . Isto porque, na ausência de um APE, os estados não pertencentes ao grupo de países menos desenvolvidos teriam que pagar direitos aduaneiros no acesso das suas exportações à UE, tendo em conta os regimes definidos no âmbito do Sistema Generalizado de Preferências (SGP), em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2008.

As negociações dos APE têm sido também criticadas pela falta de transparência e pela ausência de adequados mecanismos de consulta e de debate informado 34 . Na realidade, a gestão activa do processo negocial é um aspecto fundamental para os ACP, pois estes países podem tentar obter concessões especiais que defendam os seus interesses, nomeadamente a exigência de assimetrias adequadas no respeitante à cobertura de produtos sensíveis, à duração do período de transição e ao ritmo a que se processará a liberalização.

Todavia, a eterna questão de saber se os países ACP estarão preparados para este tipo de negociações face a uma UE tão habilitada do ponto de vista negocial permanece. Perante esta situação, a Oxfam35 advoga que as extremas disparidades no poder negocial podem de facto comprometer o futuro do desenvolvimento dos estados ACP. Esta ong apresenta como exemplo o grupo regional das Ilhas do Pacífico que se encontra a negociar um acordo de comércio com um gigante económico com uma dimensão económica de cerca de 1400 vezes maior do que a sua. Segundo K. Karl36, a diversidade das situações e a natureza técnica dos tópicos em discussão requer a presença de peritos e de negociadores muito experientes. Assim, Hurt37 argumenta que muitos países ACP não possuem capacidade administrativa ou especialistas na matéria para levar a cabo negociações equilibradas com a UE. A Oxfam38 acrescenta ainda que muitos dos negociadores dos ACP são pagos pela própria UE.

Uma das principais dificuldades que os governos ACP enfrentam prende-se com o facto de grande parte das negociações decorrer sem qualquer análise custo/ benefício rigorosa sobre o impacto que estes acordos possam ter no futuro 39 . Ora, sem este suporte analítico, os países ACP não se encontravam em posição de efectuar uma escolha informada sobre se deveriam assinar os APE globais.

A Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE, realizada em Novembro de 2007, "instou a UE a reconhecer que é necessário mais tempo para que os estados ACP avaliem, de forma exaustiva, as implicações dos acordos propostos, dado que as negociações só tiveram seriamente lugar nos dois últimos dois anos" 40 . Por seu lado, o ministro do Comércio e da Indústria da Nigéria 41 afirmou, numa reunião realizada em Março de 2007, que "os estudos de avaliação do impacto, que deveriam providenciar uma bússola ou apontar uma direcção para a condução das negociações, não foram ainda completados pela maioria dos países e aqueles que já os concluíram, através de financiamento da UE, foram rejeitados pela própria UE". Na reunião posterior em Bruxelas, o comissário europeu para o Desenvolvimento foi rápido a referir-se a estes estudos como um "contra-senso".

Se este é o caso, reflectindo de forma tão evidente a disparidade da capacidade negocial entre as partes contratantes, então com que bases científicas devem os países ACP negociar os APE? Como é que se pode esperar que as regiões concluam um acordo que vá de encontro aos seus problemas socioeconómicos? É sobre estas questões que reflectiremos seguidamente.

A NATUREZA DOS NOVOS ACORDOS UE-ACP O Acordo de Cotonou (artigo 37.º, n.º 6)42 prevê, por insistência dos ACP, a possibilidade de alternativas que lhes permitam manter um acesso equivalente ao regime actual 43 . Todavia, a CE tem-se mostrado extremamente relutante à realização de acordos alternativos de comércio (que não os APE) e o artigo citado estipula que será a UE a estudar as alternativas, não prevendo explicitamente qualquer negociação e conferindo-lhe total liberdade para aceitar ou recusar esta opção. No entender de Hurt44, o antigo regime de cooperação voluntária nas relações UE-ACP foi substituído pela atitude coerciva, a qual se encontra patente no comportamento da UE ao apresentar os APE como sendo a única alternativa viável para o futuro relacionamento com os ACP.

O compromisso da UE para estudar "possibilidades alternativas" parece limitar-se efectivamente ao SGP, sendo expressamente referido a necessidade de o mesmo estar em "conformidade com as regras da OMC" 45 . O SGP foi deliberada e claramente considerado como uma alternativa inferior pelo Livro Verde (datado de 1996) sobre as relações UE-ACP no dealbar do século XXI 46 . Porém, sob o quadro do SGP, os países ACP vêem-se obrigados a partilhar as suas preferências com os países em desenvolvimento do resto do mundo, alguns dos quais são bastante mais desenvolvidos do que muitos dos países ACP. Para além disso, o SGP tem outros constrangimentos, pois cobre um leque mais reduzido de produtos, possui regras de origem mais estritas, não decorre de um processo de negociação, pois é proposto unilateralmente pela UE47.

Outra opção para sustentar a cooperação económica consiste em os países ACP continuarem a gradual liberalização do seu comércio regional dentro do quadro existente de esquemas de integração regional. Podem liberalizar-se os regimes com base no princípio da "Nação mais Favorecida", o que implica um tratamento não discriminatório na importação e exportação de bens entre as partes envolvidas pertencentes à OMC48.

R. Perez49 estimou os efeitos dos APE nas economias ACP e comparou-os com o potencial impacto induzido por alternativas a estes acordos. A sua investigação revelou os custos significativos induzidos pelos APE, mesmo admitindo a existência de uma elevada assimetria entre a UE e os ACP. Os resultados indicaram também que mudando as preferências de Cotonou para o spg e para a iniciativa "Tudo menos Armas" (TmA) 50 , os custos, para a maioria dos ACP, seriam menores do que adoptando os APE.

Para além disso, foi investigada a opção SPG+, na qual este regime é estendido de forma a cobrir os produtos sensíveis das economias ACP. O autor demonstrou que este SPG alargado constituiria de facto a melhor opção para os países ACP.

A QUESTÃO DO FINANCIAMENTO DOS ACORDOS As negociações dos APE têm-se revelado também bastante difíceis ao nível dos chamados recursos adicionais aos previstos no FED. De facto, enquanto a Comissão Europeia considera que os fundos acordados no 10.º FED (2008-2013) são suficientes para cobrir todas as questões em torno dos APE, os países ACP têm pressionado no sentido de obterem compromissos adicionais de forma a salvaguardarem a -afectação das verbas disponibilizadas pelo FED para áreas não relacionadas com o comércio51.

Em conformidade com a Oxfam 52 , que tem uma perspectiva muito crítica sobre a posição da UE neste assunto, é provável que esta possa desviar verbas do orçamento que iria beneficiar áreas como a educação, saúde, investigação e desenvolvimento rural, para cobrir os custos de ajustamento aos APE por parte dos ACP. Nesse sentido, uma proposta de resolução apresentada no Parlamento Europeu em Novembro de 2007, solicitava que "sejam assumidos compromissos concretos tanto no que se refere à ajuda relacionada com o comércio como aos custos de ajustamento relacionados com os APE"53.

Por seu lado, a Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE realizada em 2007 solicitou a concessão de ajuda financeira e técnica adequada aos estados ACP, de molde a permitir-lhes respeitar a regulamentação e as normas da UE em matéria de importação 54 e beneficiar, assim, plenamente de um melhor acesso ao mercado55.

A POLÉMICA SOBRE O ARTIGO XXIV DO GATT/OMC Os APE não obrigam à liberalização completa do comércio, o que deixa alguma margem de manobra aos ACP ao nível da manutenção de barreiras às importações da UE, margem essa que terá de ser negociada posteriormente, assim como a definição dos produtos sensíveis abrangidos 56 . Assim, de forma a reduzir as pressões competitivas resultantes da aplicação dos APE, os países ACP têm feito lóbi para a inclusão nesta nova geração dos acordos de elementos de tratamento preferencial ao abrigo do artigo xxiv do GATT/OMC 57 . Com efeito, este polémico artigo é ainda ambíguo no que respeita à dimensão quantitativa dos fluxos comerciais a liberalizar, ao ditar a eliminação de barreiras entre parceiros para "substancialmente todo o comércio"58.

Os países ACP pretendem também o estabelecimento de um período de transição mais longo e de um ritmo de liberalização razoável, de forma a permitir que as respectivas economias e instituições se adaptem às mudanças provocadas pelos APE59. Segundo Van Rooyen60, a UE deveria saber, baseada na sua própria experiência, que uma zona de comércio livre jamais poderá ficar consolidada num tão curto espaço de tempo. O artigo XXIV do GATT/OMC prevê um período ambíguo de transição, traduzido num "razoável período de tempo" para a total liberalização do comércio61.

Parece assim que o ajustamento dos APE às regras da OMC é susceptível de várias interpretações 62 . A necessidade de flexibilidade na interpretação das disposições do GATT/ /OMC relativamente aos países em desenvolvimento já tinha sido reconhecida nas -sessões de revisão do GATT de 1954-1955. Recentemente, com vista a clarificar o artigo XXIV, as várias sessões da Ronda de Doha, que posteriormente serão objecto de abordagem específica neste artigo, têm efectuado negociações sobre o alcance deste artigo63. Assim, os países ACP argumentam que o montante a liberalizar, bem como o período para a total liberalização, deveriam ser explicitamente indicados no texto do artigo, acautelando os seus interesses na matéria.

Porém, devido à incerteza quanto à conclusão desta ronda, é provável que os APE tenham de respeitar os requerimentos como eles são agora interpretados no artigo XXIV, ou seja, "substancialmente todo o comércio", o que tem sido interpretado como 90 por cento (valor médio) do comércio, enquanto o "razoável período de tempo" é definido como um mínimo de dez anos e um máximo de doze-vinte anos64. A UE propõe para as negociações dos APE globais a abertura dos seus mercados a todas as importações dos países ACP a partir de 1 de Janeiro de 2008, com excepção do açúcar e do arroz. Adicionalmente, a UE propõe ainda um período de transição máximo de quinze anos65.

ALGUMAS QUESTÕES RELATIVAS À INTEGRAÇÃO REGIONAL Ao contrário da UE, muitos países ACP encaram o comércio regional livre como um pré-requisito para a entrada em vigor dos APE. A este propósito, Hinkle 66 defende que implementar os APE sem antes ter resolvido a questão da continuidade das barreiras internas ao comércio no seio do regional, poderá traduzir-se em perdas líquidas de rendimento para muitos ACP. Por sua vez, Borrmann67 afirma que os APE requerem esforços adicionais ao nível da integração regional, antes da liberalização das importações da UE ter início. A Oxfam68 sublinha que se os mercados regionais forem abertos às importações da UE sem antes terem sido previamente consolidados, tal poderá prejudicar, em vez de reforçar, os actuais esforços de integração regional.

As negociações dos APE têm sido complexas, uma vez que têm de atender aos interesses comerciais de ambas as partes envolvidas: regiões ACP e UE 69 . Acrescente-se o facto de as prioridades nacionais dos ACP terem de ser combinadas com um consenso regional entre os vários grupos ACP negociadores 70 . O caso da Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (cedeao), em que apenas a Costa do Marfim e o Gana assinaram um APE até 31 de Dezembro de 2007, ilustra as dificuldades em ultrapassar os interesses dos países-membros para alcançar uma posição regional.

Uma questão que tem criado obstáculos às negociações prende-se com o facto de os grupos regionais criados para negociar os APE com a UE não coincidirem com os esquemas de integração regional já existentes 71 . Acontece, por exemplo, que dentro do mesmo grupo regional podem ser encontrados estados-membros pertencentes a diferentes uniões aduaneiras, o que naturalmente dificulta as negociações, na medida em que os membros de uma mesma união aduaneira dispõem de uma tarifa externa comum72.

O assunto torna-se mais complexo quando estados-membros de uma mesma união aduaneira integram grupos negociais diferentes. Tal acontece, por exemplo, com a Comunidade Africana Oriental (EAC, sigla em inglês), em que a Tanzânia integra o grupo da África Austral, enquanto o Uganda e o Quénia fazem parte do grupo da África Oriental. No agrupamento do Sul de África outro problema subsiste e que diz respeito ao facto de o parceiro dominante do South African Costums Union (SACU), a África do Sul, não fazer parte das negociações do grupo, uma vez que este país já concluiu o seu próprio acordo de livre-comércio com a UE.

Outro aspecto que tem dificultado o processo de integração regional dos ACP, e consequentemente tem entravado as negociações destes países com a UE, prende-se com a diferença verificada nos montantes tarifários cobrados pelos países pertencentes ao mesmo grupo regional de negociação. Por exemplo, no grupo da África Oriental, as tarifas médias oscilam entre um valor reduzido de 4,6 por cento em Madagáscar e valores superiores a 20 por cento no Burundi e no Sudão.

Para além disso, a definição dos denominados produtos sensíveis também tem variado entre países pertencentes ao mesmo grupo regional, o que torna difícil o consenso relativamente ao conjunto de produtos que devem ser protegidos, pelo menos durante a fase inicial dos APE73.

Uma complicação adicional e recorrente que se tem registado no decurso das negociações prende-se com o facto de a maioria dos grupos regionais incluir quer países menos desenvolvidos (pmd), quer países mais desenvolvidos 74 . De facto, os pmd podem continuar a beneficiar da isenção e de uma quota livre nas exportações para o mercado da UE sob a iniciativa comunitária "Tudo menos Armas" de 2001. Tal facto cria uma divisão (artificial) no seio do grupo de negociação e promove uma maior fragmentação do processo de integração regional, uma vez que os pmd se encontram numa posição mais confortável em termos de acesso ao mercado da UE e, portanto, não sentem de forma premente a necessidade de discutir concessões comerciais com a UE.

Outro factor de divisão prende-se com o facto de, em termos práticos, os pmd que permaneçam fora dos APE, sob o regime de tma, só poderão proteger os seus mercados da inevitável liberalização se, também eles, erguerem barreiras aos seus vizinhos. Coloca-se então a questão de como promover a integração regional dos mercados entre países contíguos, num contexto de redobrados esforços para manter a continuidade das relações comerciais não recíprocas com a UE, caso os países mais desenvolvidos optem pela introdução da reciprocidade nas suas relações comercias com a UE75? Segundo Hinkle e Schiff 76 , esta diferenciação entre pmd e países mais desenvolvidos tem complexificado o processo de integração regional entre os países subsarianos 77 . Karingi alerta também para o facto de os APE poderem comprometer seriamente os progressos até agora conseguidos em matéria de integração regional no continente africano. Hurt78 reforça esta ideia, ao afirmar que o potencial para a cooperação regional entre as regiões ACP se encontra seriamente ameaçado pela reciprocidade dos acordos comerciais com a UE, devido à possibilidade de as exportações provenientes da UE aumentarem de forma significativa, reduzindo, assim, o comércio intra-regional.

Finalmente, uma dificuldade também sentida pela distinção entre os pmd e os países com maior nível de desenvolvimento. Na definição de país menos desenvolvido não são tidas em linha de conta realidades como a dimensão económica, o nível de desenvolvimento industrial e humano, a dependência do país relativamente às exportações, o montante da dívida externa, o nível de desemprego, o peso da população afectada pelo vírus da sida, etc. Assim, por exemplo, o Botswana e a Namíbia são classificados como países mais desenvolvidos, a par da África do Sul79.

AS "QUESTÕES DE SINGAPURA" RELACIONADAS COM O COMÉRCIO No contexto dos APE, a ce tem insistido nas "questões de Singapura" como forma de alcançar os objectivos de desenvolvimento dos países ACP. Nem a compatibilidade da OMC, nem o próprio Acordo de Cotonou impõe qualquer obrigação aos países ACP de negociar regras sobre investimento, política de concorrência, transparência no governo ou prestação de serviços no âmbito dos APE. Com excepção do sector dos serviços, estas questões permanecem fora do âmbito da OMC. No que respeita ao Acordo de Cotonou apenas se regista um acordo de princípio para discutir a cooperação sobre estes temas, mas não existe qualquer compromisso para o estabelecimento de regras obrigatórias no contexto do agrupamento ACP.

A generalidade dos países ACP mantém, desde há muito, profundas apreensões acerca da proposta de inclusão destas questões nas negociações dos APE. Deste modo, Jayakrishna Cuttaree 80 , ministro do Comércio da Mauritânia, defendeu em 2004 que "os estados ACP não podem concordar que assuntos rejeitados na OMC sejam trazidos para as negociações dos APE, pela porta das traseiras para influenciar a sua eventual inclusão na agenda daquela organização". Por seu lado, Eratus Mwencha 81 , secretário-geral da mcaoa, declarou em 2007: "Temos a nossa própria agenda sobre a liberalização interna dos serviços, investimentos, contratos públicos e não queremos que eles sejam designados como "questões de Singapura" para fazerem parte dos APE. Não estamos numa posição de negociar com a UE sobre estes temas." QUESTÕES LEVANTADAS PELA POLÍTICA AGRÍCOLA COMUM De acordo com um relatório da Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE, a agricultura, que fornece alimento, emprego e rendimento, constitui a principal ocupação da maioria da população dos países ACP. Estima-se que o sector represente cerca de 60 por cento do emprego no conjunto dos países ACP e apenas nos países caribenhos essa quota fica abaixo de 25 por cento. No mesmo relatório, os ACP manifestam a convicção de que a criação de uma zona de comércio livre no âmbito dos APE será inadequada para o seu sector agrícola, atendendo às enormes diferenças de produtividade e de competitividade entre as duas regiões, acentuadas pelos consideráveis apoios de que os agricultores europeus têm beneficiado no âmbito da Política Agrícola Comum (PAC)82. Parece assim que, apesar de toda a retórica em torno do comércio livre, a UE permanece firmemente comprometida com o comércio regulado em alguns sectores.