Decisão na administração pública: diálogo de racionalidades
The perfectly rational decision maker is to politics what the saint is to
religion an ideal everyone publicly espouses, most people would not want to
live by, and precious few attain. (Deborah Stone, 2002: 233)
Ciência da administração e contexto político
A ciência da administração pública é uma disciplina que se ocupa do estudo das
instituições que visam a satisfação das necessidades coletivas de uma
comunidade, procurando assegurar a boa governação, ou seja, a formulação e
implementação de políticas públicas conducentes à resolução dos problemas da
comunidade, fazendo um uso eficaz e eficiente dos recursos escassos à sua
disposição.
Ciência carrefour, na expressão de Chevallier (2002: 50), a ciência da
administração pública caracteriza-se pela multidisciplinaridade e pela
pluralidade de olhares sobre os fenómenos administrativos (Raadschelders, 2003;
Lynn, 2005), o que se traduz numa limitação e, simultaneamente, numa fonte de
riqueza. Limitação porque a diversidade induz a que se lhe aponte a falta de um
corpo teórico consistente e integrado, o que leva alguns autores a falarem de
uma certa crise de identidade (Denhardt, 1990) e outros a atribuir-lhe um cariz
autodestrutivo (Peters, 1996). Riqueza porque abraça a complexidade do seu
objeto de estudo, recorrendo a diversas áreas disciplinares na procura de
quadros interpretativos e explicativos estruturantes da intervenção. Pollitt
(2010), procedendo à análise da área disciplinar e da comunidade académica que
a ela se dedica, conclui que sofre de múltipla personalidade, devido à
variedade de origens, fins e metodologias nela presentes. Contudo, para este
autor, tal está longe de ser negativo, constituindo uma inevitabilidade que
deverá ser abraçada para que haja uma acumulação de conhecimento sistematizado
sobre os fenómenos administrativos, que potencie a capacidade para responder às
questões perenes da administração pública, tais como: definir prioridades face
à afetação de recursos escassos, garantir a eficiência e eficácia do sistema,
assegurar a responsabilização das suas organizações e agentes, e encontrar
mecanismos de integração num sistema crescentemente fragmentado.
A ciência da administração pública tem como raison d'être a defesa da
especificidade do estudo das organizações da administração pública (Kickert e
Stillman II, 1999), argumentando que a gestão da coisa pública implica um
conjunto de características que a tornam diferente da gestão privada e que
justificam, consequentemente, um domínio científico a ela dedicado (Kickert e
Koppenjan, 1999). Entre as características específicas mais apontadas, destaca-
se a submissão ao poder político (Pollitt, 1993; Pollitt e Harrison, 1994;
Ranson e Stewart, 1994). O que significa que a administração pública, enquanto
atividade, plasma-se num conjunto de meios que visam persseguir fins definidos
formalmente no nível político. Este facto, a par da necessidade em assegurar a
provisão de bens e serviços de cariz tendencialmente público, com o objetivo de
servir a coletividade, e que têm como principal fonte de financiamento os
impostos, moldam um conjunto de elementos que a tornam única. Semelhanças
haverá com outras atividades de gestão, mas as diferenças acabam por ter maior
peso (Allison, 1991; Rainey e Chun, 2005), requerendo, consequentemente,
competências e valores diversos (Lynn, 2003).
A procura de uma maior racionalidade, do casamento perfeito entre o uso dos
meios e a prossecução dos fins, faz parte da matriz genética do seu projeto
académico. Stone (2002) chama a esta indagação o Santo Graal, que tornará o
processo de decisão mais ajustado à escolha das soluções mais adequadas para os
problemas diagnosticados, gerando o máximo de benefícios, a um custo mínimo.
Não é difícil perceber que este ideal, levado ao extremo, corre o risco de
desembocar numa tecnocracia subversiva da democracia. Criar-se-ia assim um
sistema em que reinaria uma racionalidade instrumental, assente no ideal de uma
elite de decisores quase omniscientes, que julgariam por si o que seria melhor
para todos aqueles que não privassem da sua ciência, afastando do processo
decisório o jogo de interesses, em geral não declarados, dos políticos e da
política, não fosse este macular a neutralidade, objetividade, frieza e
imparcialidade dos decisores técnicos (Keller, Green e Wamsley, 1996).
Contudo, a ciência da administração não assume a tecnocracia como um ideal
merecedor de concretização. Os seus autores desejam apenas, como Peters (1988)
denota, desenhar instituições e sistemas de gestão propícios a atrair
profissionais competentes em gerir o processo de políticas públicas, em
conformidade com a vontade e critérios de quem politicamente governa.
Nos últimos 30 anos, a resposta tida como conducente à concretização desta
aspiração foi marcada pelo new public management (NPM), uma corrente que
defende a transformação do papel do estado na sociedade e o redesenho do seu
aparelho administrativo, quer ao nível estrutural, quer na ação. E, contudo, o
NPM parece ter esquecido o elemento político na sua modelização do cosmos da
administração pública (Schedler, 2003) ou, então, como refere Pollitt (1993),
encarou-o como lamentavelmente inevitável. Questionamos neste artigo até que
ponto é que ignorar a política ou minimizar a sua importância não servirá
apenas para criar hiatos entre a teoria e a prática, reduzindo a utilidade da
ciência da administração pública. Professamos a crença de que a política não
poderá ser afastada de qualquer modelo administrativo que se queira condicente
com a realidade onde deverá operar. Gerir a administração pública é gerir em
contexto político, pelo que emerge a necessidade de saber como é que tal
contexto vai influenciar os processos de decisão e até que ponto a polis
limitará a exequibilidade de uma decisão racional, no sentido técnico.
Racionalidade limitada, decisão incremental e contentor de lixo
Se os decisores, em contexto político, obedecessem às regras do modelo racional
de decisão, teriam de definir os seus objetivos de modo claro e preciso,
quantificando preferencialmente o grau de prossecução (resultados) desejável.
Em seguida, analisariam as alternativas disponíveis para a obtenção dos tais
objetivos (idealmente, todas seriam consideradas); avaliá-las-iam segundo os
seus custos, benefícios e riscos e, por fim, escolheriam a que lhes maximizasse
os ganhos (melhor relação custo / benefício, com menor risco). Este é um ideal
que plasma a crença no supremo valor da razão que, contudo, dificilmente
encontra concretização na realidade complexa das políticas públicas e das
organizações da administração pública (Heineman e outros, 2002; Stone, 2002;
Pasquino, 2002), ou na realidade social em geral (Brunsson, 2007). A tradução
empírica do modelo sequencial, modelo que visa chegar a uma decisão ótima,
implicaria analisar toda a informação disponível sobre (a) o problema, (b) as
alternativas para a sua resolução e (c) respetivas consequências. Tal é
impossível em contexto social e Herbert Simon (1997) assinalou essa evidência
ao realçar que todos os seres humanos estão condenados a uma racionalidade
limitada, por possuírem uma capacidade cognitiva que não lhes permite abarcar
toda a informação necessária à tomada de decisões ótimas. Como o autor explica,
o levantamento da informação tem custos, pelo que se tomam normalmente decisões
com base em informação incompleta, ignorando ou conhecendo parcialmente as suas
consequências, influenciados pelas emoções e valores, ou tendo em conta apenas
o curto prazo. Na prática, a decisão ótima raramente acontece, dando lugar a
uma decisão satisfatória.
Se se assumir que os decisores são racionalmente limitados e Jones (2003)
considera que este modelo continua a ser o mais avalizado para analisar a
decisão nas organizações, devendo merecer especial atenção por parte da ciência
política e da ciência da administração então a modelização da decisão terá de
ser reajustada, contemplando o contexto político em que se desenvolve. Foi o
que Charles Lindblom (1991) procurou fazer com o modelo incremental de decisão.
De acordo com este modelo (ver quadro_1), os atores políticos, por possuírem
uma racionalidade limitada e terem de lidar com situações complexas, decidem
através de uma série restrita de comparações entre alternativas marginalmente
diferentes entre si, da situação existente e de decisões anteriormente tomadas,
mediante um processo de ajustamentos mútuos entre as partes envolvidas
(Lindblom, 1979, 1991). Consequentemente, a mudança resultante das suas
decisões é incremental e de dimensão pouco significativa.
A atitude cautelosa inerente a este tipo de decisão é encarada como uma
qualidade: através do muddling through evitam-se erros potencialmente graves
(Lindblom, 1991). Mas há ainda outras vantagens a retirar: o processo de
ajustamentos mútuos facilita a aceitação política e o estabelecimento de
acordos (Lindblom, 1979): (a) ao implicar leves modificações nos programas
existentes; (b) ao trazer algum senso de segurança advindo do conhecimento das
consequências da mudança; e (c) ao evitar alterar de forma radical e não
desejável as políticas prosseguidas. Tem como preocupação central chegar a um
acordo entre as partes, pelo que a negociação e o compromisso se assumem como
instrumentos essenciais, dado o seu potencial para minimizar o conflito.
Acresce a tudo isto uma outra qualidade: a sua eficiência. Quando surge um
problema com o qual o decisor já lidou previamente, aplicar a mesma solução, ou
outra apenas ligeiramente alterada, requer a aplicação de menos recursos,
nomeadamente tempo, variável de particular relevância para o poder político.
O modelo incremental aponta assim para características com especial apelo para
quem tem de decidir em contexto político: a minimização de riscos, a negociação
com partes potencialmente divergentes, o compromisso, a eficiência.
Pasquino (2002) considera-o um modelo apto à descrição de processos de decisão
rotineiros, em que existe relativa estabilidade dos intervenientes, das suas
expectativas, dos meios de que dispõem e do público a que se dirigem. Mas e
quando tal não acontece?
Em condições tendencialmente opostas às que acabámos de descrever emerge um
outro modelo de decisão: o garbage can model (modelo de contentor de lixo), o
processo de decisão em anarquias organizadas, retratado por Cohen, March e
Olsen (1988), e que estes consideram aplicar-se com particular acuidade às
organizações públicas.
As anarquias organizadas são um tipo de organização que se caracteriza por três
fatores principais preferências problemáticas, tecnologia imprecisa e
participação fluida:
- as preferências problemáticas referem-se ao facto de os indivíduos não
definirem precisamente as suas predileções, o que pode significar, por exemplo,
que os atores num dado sistema não conseguem, não podem ou não querem definir
de forma clara os seus objetivos;
- a tecnologia imprecisa está relacionada com a incompreensão que os membros da
organização demonstram face ao todo em que se inserem; eles poderão conhecer
muito bem as suas funções e a organização, globalmente, até poderá ser eficaz
, contudo detêm uma compreensão fragmentada e rudimentar do rumo
organizacional pretendido e de qual o papel que terão de desempenhar;
- a participação fluida prende-se com a entrada e saída constantes de
determinados membros do processo de decisão e com a variabilidade de tempo e
esforço devotados por cada um deles às questões na agenda.
O processo de decisão nestas organizações terá de ser visto como um contentor
de lixo, onde são despejados vários tipos de problemas e soluções, à medida que
vão sendo gerados pelos participantes. Quando surge uma oportunidade, estes
podem ir ao caixote e retirar uma solução para colar a um problema que
entretanto urja resolver, ou extrair um problema para justificar a
implementação de uma dada solução. Os resultados do processo de decisão irão
depender da mistura de lixo processado, isto é, do mix de problemas, soluções,
participantes e oportunidade surgida.
O modelo de contentor de lixo contraria o modelo racional de decisão. Nele não
há necessariamente uma sequência entre o aparecimento do problema, a sua
definição, o levantamento e avaliação das diferentes alternativas de resolução
e a opção por aquela que oferece a melhor relação custo / benefício. Poderá
acontecer, e defende-se que tal é relativamente comum, que exista uma solução
disponível que alguém quer ver aplicada e que, consequentemente, e para esse
efeito, terá de ser relacionada com um problema.
Para Hill, este modelo ocorre com frequência no contexto em que se desenrola a
ação da administração pública. O autor convida-nos a imaginar a seguinte
situação (1997, 2005):
- surge um problema de difícil resolução para o governo: desconhecem-se as suas
causas, a sua resolução está para além da capacidade de intervenção
governamental, ou trata-se de um fenómeno com o qual este tem alguma relutância
em lidar;
- todavia, os atores políticos chave querem demonstrar que controlam a situação
ou que, pelo menos, estão a fazer algo para resolvê-la;
- alguns dos atores são motivados por uma forte componente ideológica.
Perante tais ingredientes, o desfecho de um problema resulta num conjunto de
ações, apresentado como o resultado de um processo racional de resolução desse
mesmo problema, independentemente de poder ser só o produto de um contentor de
lixo, de um sistema que necessita de se mostrar ativo, embora não se saiba com
segurança qual o caminho a seguir. A linguagem, nestas circunstâncias, passa a
ser um instrumento vital para a racionalização, a posteriori, da decisão.
Racionalidade em contexto de ambiguidade
Como lembra Forester (1984), o que se entende por racional depende do contexto
em que os atores no processo de políticas públicas se encontram, do grau de
complexidade, incerteza, ambiguidade, conflituosidade e urgência com que têm de
lidar. Normalmente, os decisores sentem-se pressionados a tomar posição sobre
questões complexas, num quadro temporal restrito, o que limita a sua capacidade
de proceder a diagnósticos exaustivos. Perante rivalidades intra e
interorganizacionais, lutas de poder e territórios em disputa, a discrição
torna-se filha do bom-senso e a sensatez é contingente, nas palavras do autor
(1984: 23), in ordinary life no less than in public administration.
Se assumirmos que os atores, na polis, têm de lidar com problemas sociais
complexos, de representação variável, teremos de admitir o papel fundamental
exercido pela ambiguidade na decisão, discurso e prática desses mesmos atores.
A ambiguidade é a capacidade de determinados fenómenos estarem sujeitos a
múltiplas interpretações e, como tal, assumirem significados diversos. Ela é
vista como uma característica omnipresente em ambientes políticos, dada a
complexidade, em geral, dos assuntos aí tratados (Jones e Baumgartner, 2005;
Stone, 2002; Fisher, 2003; Zahariadis, 2003). É um constrangimento e
simultaneamente um trunfo que os atores podem e devem saber manejar, para
assegurar a eficácia da sua ação.
A decisão em contexto político, um contexto em que a ambiguidade tende a ser
fator dominante, passará a refletir cambiantes divergentes do ideal da decisão
racional técnica / instrumental (quadro_2).
O modelo racional estabelece que o decisor deverá definir explícita e
claramente os objetivos a prosseguir, estabelecendo assim um referencial para
avaliar a eficácia da decisão. Contudo, em contexto político, a formulação de
objetivos não se reduz à explanação de um desejo ou intenção; é um meio para
arregimentar apoio; é a representação de uma visão futura com o propósito de
encontrar outros atores disponíveis para concretizá-la.
A ambiguidade é inerente à racionalidade política, sendo um fenómeno
inescapável, porque os objetivos, os problemas, as decisões, a sua execução e
avaliação serão alvo de representações com diferentes significados para os
atores. Estabelecer metas ambíguas é algo vantajoso para os decisores, dado o
potencial de manipulação oferecido. Através da ambiguidade, pode-se estabelecer
coligações entre atores com diferentes expectativas quanto à política a
aprovar, ganhar margem de manobra para a negociação e para o compromisso, criar
as condições favoráveis para que se afirme publicamente algo e se faça, na
prática, outra coisa (Stone, 2002; Brunsson, 2007). Ou seja, a ambiguidade
permite satisfazer interesses múltiplos e conflituantes (Brunsson, 2002). Além
disso, a ambiguidade na definição dos objetivos permite a sua adaptação ao
longo do processo de decisão, tentando acomodar os diferentes interesses em
jogo (Baier, March e Saetren, 1988).
O modelo racional considera que se deverão considerar todas as alternativas
possíveis, dentro dos inescapáveis constrangimentos decorrentes dos recursos
disponíveis, da incerteza e dos valores prevalecentes. Porém, em contexto
político é fundamental controlar o número e tipo de alternativas a merecer
inclusão na agenda e no processo decisório (Bachrach e Baratz, 1962). Nas
palavras de Stone (2002: 245), se uma alternativa não emergir à superfície e
assim aparecer na lista de possibilidades a ponderar, não poderá ser
selecionada. Mantê-la afastada é derrotá-la com eficácia. Ou seja, o estudo
compreensivo da ação pública deverá contemplar não só a análise da decisão como
também a não decisão (Howlett e Ramesh, 2003), isto é, as decisões decorrentes
de um processo em que as alternativas que procuram mudar as condições
existentes são sistematicamente afastadas de qualquer consideração.
Em contexto político, convém ainda representar a alternativa preferida como
sendo a melhor entre as disponíveis, fazendo parecer, no entanto, que o assunto
está em aberto para possível reconsideração.
No modelo racional, constrói-se uma lista com alternativas mutuamente
exclusivas. No contexto político, os símbolos veiculados pela linguagem
permitem esbater as alternativas, conciliando o que, de outro modo, poderia
parecer incoadunável, oferecendo uma escapatória a trade-offs previsíveis
(Stone, 2002).
No modelo racional deverão ser contabilizados desejavelmente todos os custos e
benefícios das alternativas. Como tal é impossível, terão de se selecionar os
custos e benefícios críticos. Esta seleção cria uma oportunidade, em contexto
político, para manipular a decisão, fazendo com que as consequências positivas
suplantem as negativas ou vice-versa. Até porque, como Stone (2002: 254)
realça, aquilo que no modelo racional é concebido como custos e benefícios
abstratos, traduz-se no domínio da política em perdas e ganhos reais para as
pessoas.
No modelo racional, o decisor tem acesso a informação decorrente de uma espécie
de omnisciência que lhe permite fazer a escolha que garante o máximo de
benefícios para a coletividade, ao menor custo. No palco da realpolitiks, não
há omnisciência e, para além do mais, convém ter presente a hipótese de os
atores políticos estarem ao serviço de todos, mas serem mais sensíveis aos
interesses de alguns. Daí que Stone (2002) conclua que os decisores, na
prática, aferem a racionalidade de um dado curso de ação pelo seu contributo
para a manutenção e crescimento dos benefícios dos constituintes com maior
poder, embora o tenham de retratar e justificar como um meio que visa o
interesse geral da comunidade.
O retrato que Stone traça da racionalidade na governação poderá ser melhor
compreendido se traçarmos uma divisória entre a racionalidade ao nível do
indivíduo e a racionalidade num processo de escolha coletiva. É ao nível da
escolha coletiva que a racionalidade instrumental, técnica, tende a diluir-se,
no meio do confronto de interesses e forças em jogo no sistema, acompanhados de
um conhecimento e capacidades de intervenção parciais. Como refere Adriano
Moreira (1989: 85), os analistas sabem que o confronto das criatividades
originadas em centros de decisão diferentes, e a impossibilidade de cada um
desses centros totalizar o conhecimento do processo, se traduzem numa
resultante que se verifica ninguém ter querido.
Acresce ainda saber quem serão os constituintes poderosos a que Stone se refere
e em que medida estes poderão limitar a capacidade de decisão autónoma de quem
governa. Em que medida poderá um decisor seguir a sua própria agenda sem cuidar
dos interesses daqueles a quem deve, direta ou indiretamente, a sua posição de
poder? Geddes (1994) procura responder a esta questão. Partindo de uma visão
dos participantes no processo de governação ao nível político, como seres
racionais, indica que a sua principal preocupação é a chegada ao poder. Uma vez
este conquistado, o objetivo seguinte é manter e, se possível, reforçar o poder
alcançado. Trata-se de um jogo de sobrevivência política e esta pode passar por
distribuir as prebendas inerentes ao sistema administrativo e por não alterar
as regras do jogo que possam perturbar o processo de recompensar quem ajudou a
conquistar o poder. Nestas circunstâncias, o processo de garantir uma ação
capaz por parte dos estados depende de vários fatores, de que se realçam o
consenso entre os grupos políticos mais influentes quanto aos objetivos a
prosseguir, a vontade em desencadear políticas conducentes a maior
desenvolvimento socioeconómico e, por fim, a capacidade do sistema
administrativo (conhecimentos, recursos humanos e recursos financeiros) para
implementar as políticas públicas formuladas face aos constrangimentos
políticos impostos em dado momento. O desafio que muito políticos enfrentam é
ter de optar por políticas que reforcem a capacidade do seu sistema para
atingir objetivos de desenvolvimento, a médio e longo prazo, garantindo
simultaneamente a satisfação das necessidades e expectativas das clientelas que
os acompanharam na senda do poder. Quando essa conciliação é difícil, se não
impossível, surge o dilema (Geddes, 1994): sobrevivência política ou adoção de
políticas de reforma que incrementem a capacidade do estado? A fuga para a
ambiguidade e para o uso do discurso como mecanismo de persuasão e negociação
poderá apresentar-se como a escapatória para a resolução do dilema, procurando
conciliar aquilo que à partida é irreconciliável.
A perspetiva gestionária da administração pública e o mito da racionalidade
técnica
A partir da década de 1980, a ciência da administração pública passou por uma
fase de grande dinamismo, sustentada nas experiências de inovação
administrativa protagonizadas por vários países, designadamente os de matriz
anglo-saxónica. Estas práticas foram alvo da atenção e divulgação de
organizações internacionais e da academia, tendo sido aplicadas, ainda que de
modo heterogéneo, a nível global (Kettl, 2000). Assim surgiu o new public
management (NPM), uma doutrina, filosofia ou paradigma que influenciou as
políticas de reforma administrativa prosseguidas pelos governos, provocando uma
quase equiparação dessas políticas de reforma políticas institucionais que
visam promover mudanças deliberadas nas estruturas e processos das organizações
do setor público às políticas de gestão pública (Barzelay, 2001).
O poder político tem necessidade de demonstrar aptidão para decidir sobre os
complexos problemas que afligem a sociedade (Christensen e Laegreid, 2003), e
um desses problemas consiste na má imagem prevalecente da administração pública
e dos seus trabalhadores.
De um período de crescimento do aparelho administrativo, em que o estado era
chamado a intervir para acorrer a inúmeros males sociais, substituindo-se aos
privados, passámos para uma fase em que a administração pública e quem nela
trabalha são muitas vezes retratados como os responsáveis pela inércia
demonstrada pelos países ao nível do desenvolvimento socioeconómico e da
competitividade. Como esta policy image é, em geral, consensual, o modelo
burocrático em que assentou todo o desenvolvimento da administração pública
tornou-se um alvo de crítica e o receituário para a solução dos seus reveses
não parou de crescer, vivendo uma fase de esplendor com o NPM e a exaltação dos
modelos de gestão oriundos do setor empresarial.
O NPM consiste num conjunto de pretensas boas práticas e preceitos que os
governos têm assimilado no seu discurso e na sua ação. Segundo Bevir, Rhodes e
Weller (2003: 2), o NPM é um rótulo que engloba todos os diferentes tipos de
reforma do setor público, sem deixar nada de fora. As práticas e preceitos
defendidos passam por (Hood, 1991; Dunleavy e Hood, 1994; Pollitt, 2002a,
2002b; Osborne e McLaughlin, 2002):
- avaliação do desempenho assente na quantificação, fazendo jus à ideia de que
só se pode gerir o que se consegue medir;
- ênfase no controlo dos resultados, em detrimento dos inputs e processos;
- introdução de mecanismos conducentes à competição na provisão de bens e
serviços;
- recurso à contratualização, em substituição das relações hierárquicas
clássicas;
- desagregação e achatamento das organizações e descentralização de funções,
fortalecendo a denominada administração indireta do estado e a administração
autónoma e diminuindo o peso da administração direta;
- reforço das competências de gestão e da autonomia dos dirigentes dos
organismos públicos;
- adoção de sistemas de gestão da qualidade;
- aproximação dos sistemas de gestão do setor público dos sistemas vigentes no
setor privado;
- mudança de valores, dando primazia à economia, eficácia e eficiência, em
prejuízo da equidade e universalidade;
- estabelecimento de redes de cooperação com o setor privado e com o terceiro
setor, esbatendo fronteiras entre público e privado.
Seria enganoso julgar que estes componentes decorrem de estudos aturados em que
se analisam cuidadosamente os problemas, se procede a um levantamento e
avaliação das alternativas mais adequadas à sua resolução e, por fim, se
escolhe a que oferece os maiores benefícios, ao menor custo, recorrendo a
métodos objetivos e neutros. Embora não se negue o apelo persuasivo de tal
retrato, é mais provável que o predomínio global desta doutrina se deva mais à
moda, ao trabalho de divulgação das organizações internacionais, ao mimetismo,
e à pressão de policy communities e empreendedores políticos, do que à
conformidade com uma lógica problemsolving e com o modelo de decisão racional
nela implícito.
Estas condições criam um ambiente propício ao advogar de soluções que serão
posteriormente justificadas, mediante a construção de relações de causalidade
entre a solução advogada e uma determinada representação de um problema, num
processo de racionalização, que tem por fim aumentar a capacidade para garantir
o consentimento de quem terá de intervir ou será implicado na ação a
prosseguir. Como explicam Christensen e Laegreid (2003: 5), a definição das
reformas como modernas e racionais desencadeia, por norma, a esperança de
crescente eficácia e eficiência, na prática.
A natureza conflitual e ambivalente do palco em que se desenrolam as políticas
de reforma administrativa ajuda a compreender e aceitar esta racionalização e o
móbil que a desencadeia.
As políticas de reforma são compostas por numerosos dilemas, isto é, as
diferentes alternativas em jogo incluem inevitavelmente custos que penalizam as
metas visadas e afetam de modo diferenciado os atores (com uns a saírem
ganhadores e outros perdedores). Wright (1997) aponta, a título de exemplo, que
a maioria dos estudos refere que a eficácia da reforma prosseguida dependerá do
envolvimento dos grupos mais afetados. Contudo, estes também são,
provavelmente, aqueles que mais terão a perder se a reforma for eficaz, o que
poderá torná-los alérgicos e hostis aos propósitos reformistas dos decisores
políticos. Na expressão de Wright (1997: 9), só o peru mais excêntrico fica
ansiosamente à espera do Natal. Nestas condições, a racionalidade decorrente
do contexto político, no seu jogo de sombras, matizes e compromissos,
destinados a propiciar a aquiescência dos envolvidos e a tentar combater
possíveis resistências às medidas advogadas, poderá ser preferível a uma
racionalidade técnica incapaz de lidar com a ambiguidade, os paradoxos e os
trade-offs do sistema. A racionalidade em contexto político não pode, no
entanto, deixar cair a máscara da racionalidade técnica, devido à capacidade
persuasiva que lhe é inerente (Frederickson e Smith, 2003).
A capa de racionalidade técnica é imprescindível, porque simboliza o rigor da
objetividade científica. Os estudos feitos a nível governamental, concebidos
como justificação para as políticas encetadas e elaborados por consultores
(oriundos quer de empresas especializadas, quer da academia), membros do staff
político ou dirigentes de organismos públicos, plasmam-se em instrumentos de
persuasão que têm como objetivo convencer quanto à bondade do que se propõe, e
que, como tal, tendem a estar carregados de retórica e a ser leves na
autocrítica (Pollitt, 2000: 182). São peças tecidas com a finalidade de
garantir a adesão à reforma, bem como legitimar a decisão política e a ação do
aparelho administrativo (Christensen e Laegreid, 2003; Schmidt, 2002).
As ciências sociais, como a ciência da administração pública, a gestão, a
sociologia das organizações ou a economia, contribuem para esta racionalização
a posteriori, porque, como lembrou Peters (1998), encerram dentro de si teorias
que legitimam a aplicação de soluções contrárias para um mesmo problema.
Pollitt e Hupe (2011) dão como exemplo desta ambivalência a descentralização
(conhecimentos da realidade local / decisões mais rápidas / melhor comunicação
/ maior participação) e a centralização (economias de escala / massa crítica de
expertise/ uma estratégia e orientação unas).
Será que a consolidação teórico-científica das áreas supra-apontadas poderia
contribuir para uma decisão cada vez mais técnica, sobrepondo-se à
racionalidade política anteriormente descrita? Quem se dedica a desenvolver
saber em ciência da administração pública duvida. Mesmo supondo que um maior
desenvolvimento científico poderia vir a eliminar a ambivalência teórica das
ciências sociais, nada garante que estariam criadas as condições para o triunfo
da racionalidade técnica sobre a racionalidade política. No mundo empírico da
administração pública e das políticas públicas, a superioridade técnica de uma
análise subordina-se frequentemente à necessidade política (Howlett e Ramesh,
2003: 4). A reforma administrativa não foge a este padrão. Mais do que um
exercício técnico é um exercício político, propício a que os atores escolham
unicamente as teorias e as evidências que se adequam às opções tomadas a
priori, ignorando ou minimizando a relevância das teorias e provas de sinal
contrário (Hood e Peters, 2004). Como Peters (1998: 100) denota: o reformador
poderá estar à procura das razões teóricas que justificam a reforma que ele, de
qualquer modo, iria defender, e não tanto à procura de balizas para o desenho
inicial das mudanças.
Acresce ainda que a ciência da administração é marcada por uma literatura
ambivalente: por um lado, emergem obras de investigação científica que procuram
encontrar quadros compreensivos, interpretativos e explicativos dos
acontecimentos; por outro, aparecem obras centradas na argumentação, no
diálogo entre quadros normativos sobre o que se deveria fazer e uma descrição
de como a realidade se distancia da referência escolhida (Barzelay, 2001). Esta
literatura, em especial a do segundo tipo, ajuda a consolidar doutrinas
administrativas que oferecem aos decisores políticos um discurso de reforma
hegemónico e totalizador, imbuído de uma suposta racionalidade, que facilita o
afastamento da consideração e discussão de contrapropostas, por se desviarem do
ideal racional prometido e, consequentemente, serem menos meritórias (Moriconi
Bezerra, 2011). A eficácia do referido discurso depende frequentemente do nível
de utilização de termos cujas características revelam tal apelo que Pollitt e
Hupe (2011) os batizaram como conceitos mágicos, dando como exemplos
governance, accountability, redes, performance, participação e
inovação. Essas características são: (a) a sua amplitude e ambiguidade, uma
vez que podem adotar múltiplos significados; (b) atratividade, por serem
modernos e progressistas; (c) consensuais, por obscurecerem, negarem ou
diluírem lógicas e interesses conflituantes apontados tradicionalmente pelas
ciências sociais; e, por fim, (d) são vendáveis globalmente, dado o seu amplo
uso nos meios profissionais e académicos da administração pública. Os
conceitos mágicos desencadeiam entusiasmos em torno de um dado curso de ação
e legitimam perspetivas parciais da realidade. Contudo, convém não esquecer que
são igualmente o produto efémero de modas. Quem cair sob o seu feitiço ilusório
arrisca ficar abandonado no cemitério das ideias extintas (id., ibid.: 653).
Para além da admissão da utilidade da análise do discurso e das vantagens
decorrentes da ambiguidade, estudar as diferentes racionalidades presentes na
administração pública, mormente a racionalidade política e a racionalidade
gestionária que se visa consolidar, poderá ajudar a compreender melhor o que
nelas está em jogo e, consequentemente, conceber sistemas mais aptos à
prossecução de melhorias na governação através de projetos de transformação
administrativa bem-sucedidos. É essa a preocupação de Schedler (2003). Numa
contraposição de racionalidades semelhante à de Stone (2002), já referida
previamente neste artigo, Schedler apresenta as principais diferenças entre as
perspetivas gestionária e política quanto aos pressupostos e ferramentas do NPM
(quadro_3). Aspira a que o diálogo entre os dois posicionamentos desencadeie um
processo de compreensão mútua que incorpore a variável poder como fundamental
para a condução do sistema administrativo, gerando uma cross-fertilizing
cooperation (Schedler, 2003: 549).
Conclusão
Toda a decisão e ação na administração pública decorre num contexto
marcadamente político. Desse contexto nasce a especificidade da ciência da
administração e a justificação para a sua autonomização face às tendências
hegemónicas da gestão, sobretudo nos últimos 30 anos de exaltação de uma
conceção gestionária da máquina administrativa. O modelo que serviu de ideal
para os diferentes exercícios de inovação assentou na miragem do
estabelecimento de condições favoráveis ao isolamento da decisão política, para
que ela não pudesse macular os benefícios a retirar da aplicação de uma
racionalidade técnica na análise dos fenómenos administrativos. Incentivou-se a
gestão por objetivos, a avaliação de desempenho baseada em métricas
quantitativas, o predomínio de atividades de controlo propiciatórias da
concretização de uma visão positivista e científica da realidade político-
administrativa que, por sua vez, almeja beneficiar, ao triunfar, a própria
realidade social mais ampla em que se insere. Persegue-se o ideal da razão e,
nesse intuito, isola-se e ignora-se a natureza das organizações públicas e do
seu contexto. Fica por saber se não se estará a enveredar por um processo de
fuga, mediante o desenvolvimento de um constructo que, ao querer negar a
presença do elemento político, acaba por realçá-lo ainda mais.
