As políticas de proteção no desemprego em portugal
Entre os insiders e os midsiders:a proteção no desemprego em Portugal
Neste artigo, analisamos as políticas públicas de proteção do risco de
desemprego em Portugal, procurando compreender quem são os desempregados
protegidos e com que intensidade ocorre essa proteção, bem como o modo como
estas duas dimensões evoluíram ao longo do tempo.[2] O artigo começa por
descrever as alterações nas condições de acesso às prestações de desemprego
para depois discutir, brevemente, a segmentação do mercado de trabalho
português e a forma como esta condiciona o padrão de riscos. Na segunda parte
do artigo são analisados os rácios de proteção no desemprego e a variação da
despesa com o risco de desemprego no conjunto da despesa pública e com proteção
social. O artigo conclui que em Portugal, considerando o regime de proteção
existente, nas últimas décadas, os rácios de proteção têm sido elevados, o que
sugere que em lugar de estarmos perante uma clivagem entre insiders e
outsiders, é mais adequado falar de uma clivagem entre insiders e midsiders
(indivíduos com alguma proteção, em muitos casos residual). Ainda assim, os
mecanismos de proteção não só se têm revelado incapazes de se adaptar às
transformações aceleradas que têm ocorrido no mercado de trabalho português
invertendo a tendência de rácios relativamente elevados de desempregados
protegidos como se assiste a uma diminuição significativa dos valores e
duração das prestações, que não deixarão de gerar armadilhas de pobreza entre
os desempregados.
A proteção no desemprego em Portugal
As raízes da proteção no desemprego para todos os trabalhadores, através de um
seguro social unificado, podem ser encontradas no discurso imperial do
chanceler Bismarck, proferido no Reichstag em 1872 (Kuhnle e Sander, 2010). Se
é aí que radicam as origens dos modernos estados-providência, o debate sobre o
tipo de instrumento mais eficaz para responder ao desemprego, designadamente
dos trabalhadores da indústria, seria mais tarde, no início do século XX, que
se definiria com contornos duradouros o desenho das políticas de subsídio de
desemprego. Deste ponto de vista, os debates ocorridos na Suécia e no Reino
Unido seriam determinantes para a opção pelo seguro social, financiado através
de cotizações dos empregadores e dos trabalhadores (Heclo, 1974). Apesar da
oposição do movimento operário, que se opunha à obrigatoriedade das
contribuições por conta dos trabalhadores, na maior parte dos países do
capitalismo avançado, no período imediatamente anterior à Segunda Guerra
Mundial, seria instituída uma prestação social para responder à eventualidade
do desemprego (Pierson, 1998). Se bem que os princípios corporativos (Goodin e
outros, 1999) ficassem plasmados na maioria das legislações nacionais, Portugal
demoraria a instituir uma prestação deste tipo.
Como em muitas outras dimensões do nosso modelo de proteção social, os
princípios típicos do modelo corporativo só seriam institucionalizados mais
tarde face aos nossos parceiros europeus e também aos da Europa do Sul (Silva,
2002). Foi após a transição para a democracia que Portugal instituiu o direito
ao subsídio de desemprego, alargando a proteção com a criação do subsídio
social de desemprego em 1985 e, finalmente, preenchendo uma lacuna no edifício
de proteção social, com a criação do direito a um rendimento mínimo em 1997,
entretanto renomeado rendimento social de inserção (Silva, 1998, 2011; Capucha
e outros, 2005).
Entretanto, em muitos países europeus, a última década foi palco de importantes
reformas nos regimes de proteção no desemprego, num contexto de crescimento dos
níveis de desemprego e de crescente segmentação dos mercados laborais. Referem-
se como algumas destas tendências de evolução, uma maior ativação dos
beneficiários, o reforço do princípio da autossuficiência e redução da
dependência das prestações sociais; um recuo, nalguns casos, de benefícios
universais assentes em direitos de cidadania, a favor de maior seletividade e
dependência de certos benefícios sociais de vínculos estáveis com o mercado de
trabalho (remercadorização); uma reorientação das políticas redistributivas
beneficiando os trabalhadores de baixos rendimentos em desfavor dos agregados
familiares de baixos recursos targeting tendo em vista maior eficiência da
despesa social; e ainda o reforço, em inúmeros países, das sanções decorrentes
da rejeição de ofertas de trabalho por parte de beneficiários de prestações de
desemprego. É com este pano de fundo que devem, também, ser interpretadas as
transformações recentes ocorridas em Portugal.
O regime português de proteção no desemprego compreende, hoje, um conjunto de
prestações monetárias o subsídio de desemprego (SD) é uma prestação de
montante proporcional aos rendimentos que antecedem o desemprego, com prazo de
garantia, assente no princípio do seguro social, enquanto o subsídio social de
desemprego (SSD) corresponde a uma prestação de montante fixo com prazo de
garantia menos exigente que o SD e sujeita a condição de recursos. Para além do
SSD inicial, é possível qualificar para um SSD subsequente, uma vez terminado o
SD, desde que verificada a condição de recursos. Finalmente o rendimento social
de inserção (RSI), não apenas dirigido aos desempregados registados nos centros
de emprego, é uma prestação monetária diferencial, sujeita a condição de
recursos e ao cumprimento de um contrato de inserção (ver anexos, quadro_1).
Na próxima secção analisaremos as alterações nas regras de acesso à proteção no
desemprego, tomando como referência as últimas duas décadas (ver anexos,
figuras_1 e 2).
Quem beneficia de proteção no desemprego?
Os anos 90 assistiram a grande estabilidade nas condições de acesso aos
subsídios de desemprego. Até então, a última reforma, de 1989, alargara
significativamente a cobertura destes benefícios, definindo um prazo de
garantia que se manteve constante até 2003 (ver anexos, figura_1). Em 1999 foi
criado o subsídio de desemprego parcial, o qual veio permitir a acumulação do
subsídio com trabalho a tempo parcial, introduzindo maior flexibilidade na
utilização desta prestação.
Em 2003 o Programa de Emprego e Proteção Social (PEPS), entre outras medidas de
natureza temporária, facilitou o acesso ao subsídio de desemprego através de
uma redução significativa do prazo de garantia. As alterações introduzidas pelo
PEPS acabaram por permanecer em vigor até 2006, altura em que, no seguimento de
um acordo entre o governo e os parceiros sociais, se restringiu novamente o
acesso ao subsídio de desemprego estabelecendo-se, no entanto, um prazo de
garantia mais favorável do que aquele que vigorava antes de 2003.
Em resposta ao rápido crescimento dos níveis de desemprego que acompanhou o
desenrolar da crise económica, em 2010 flexibilizou-se novamente o acesso ao
subsídio de desemprego, pela redução temporária do prazo de garantia, bem como
o acesso ao subsídio social de desemprego, através da elevação do limiar de
rendimentos per capita que determina a elegibilidade dos beneficiários destas
prestações (de 80 para 110% do IAS).[3] Contudo, ainda em 2010, foi
implementada a nova lei da condição de recursos que harmonizou as condições de
acesso de um conjunto de prestações de natureza não contributiva, ou fracamente
contributiva, como é o caso do SSD. Esta alteração resultou na aplicação de uma
nova escala de equivalência, menos generosa, e da consideração de apoios em
espécie, rendimentos financeiros e situação patrimonial na aferição do nível de
recursos dos requerentes do subsídio social de desemprego, restringindo o
acesso a esta prestação.
Depois do fim das medidas temporárias e da reposição das anteriores condições
de acesso ao subsídio de desemprego em 2011, em 2012 é novamente facilitado o
acesso a esta prestação, por redução do período mínimo de contribuições
exigido, tal como previsto no programa de assistência financeira (Memorando de
Entendimento sobre as Condicionalidades da Política Económica, versão de 11 de
maio de 2011).
Se é verdade que as alterações nos instrumentos de política são relevantes para
compreender os níveis de proteção no desemprego, as características e
transformações do mercado de trabalho desempenham um papel decisivo. Para além
de o mercado de trabalho português apresentar um conjunto de singularidades no
contexto europeu (taxas de emprego tradicionalmente muito elevadas, em
particular para as mulheres, e um peso dos trabalhadores de baixos salários
também elevado), tem sofrido transformações muito aceleradas, em particular na
última década (Dornelas e outros, 2011). Partindo de níveis de desemprego
baixos, designadamente quando comparado com os países do modelo corporativo e
também da Europa do Sul, Portugal não só viu crescer o desemprego a um ritmo
bem superior à média europeia, como esse crescimento acelerou a segmentação do
sistema de emprego, nomeadamente por força do aumento do stock de desemprego
jovem (ver anexos, figura_5).
Este crescimento do fluxo de desempregados, por si só, coloca uma enorme
pressão sobre os mecanismos de proteção no desemprego. No entanto, o aumento
diferenciado do desemprego tem também efeitos diretos nos níveis de proteção.
Desde logo tendo em conta que a probabilidade de um jovem ter preenchido os
prazos de garantia necessários para aceder ao SD são menores o que, por si
só, tende a fazer diminuir os rácios de proteção.
A segmentação do mercado de trabalho português não se prende apenas com o ritmo
diferenciado de crescimento do desemprego. Tem, aliás, como característica mais
marcante relações laborais fracas e instáveis, com elevados níveis de rotação,
que provocam uma erosão significativa do capital humano e são um fator de
quebra de produtividade. Se bem que os níveis de rigidez laboral, com a revisão
do Código do Trabalho de 2008, já não sejam os mais elevados no contexto da
OCDE (Venn, 2009), tendo inclusivamente continuado a decrescer nos últimos
anos, a rigidez formal continua a coexistir com níveis elevados de
flexibilidade de facto. Sinal disso é o forte crescimento, ao longo da última
década e meia, dos contrato a prazo no total do emprego, bem como de outras
formas atípicas de relação laboral, como a intensificação do recurso aos
recibos verdes, em muitos casos não obedecendo, na prática, aos requisitos do
trabalho independente. Mais uma vez, a utilização deste tipo de vínculos é
diferenciada (Oliveira e Carvalho, 2010), incidindo em particular sobre os
jovens (mais de 50% têm empregos temporários). Esta tendência, aliás, tende a
intensificar-se, considerando que os custos de ajustamento têm incidido
essencialmente sobre os vínculos precários. Com efeito, 2/3 dos trabalhadores
que perderam emprego em 2010 tinham contrato a prazo, acrescendo o facto de o
fluxo do desemprego para o emprego ser, hoje, quase exclusivamente regulado por
contratos a prazo 90% em 2010, numa subida de quase 20% apenas no espaço de
uma década (Centeno e Novo, 2012).
A combinação de um mercado de trabalho muito segmentado com fluxos de e para o
emprego assentes crescentemente em vínculos atípicos tem efeitos evidentes do
lado da proteção no desemprego. Os dados relativos ao primeiro trimestre de
2012 revelam não apenas que 81% dos desempregados estão registados nos centros
de emprego, como também que só 44% dos desempregados estão hoje protegidos
sendo esse valor maior se considerarmos os desempregados inscritos (55%). Entre
os protegidos, uma larga maioria beneficia de SD, enquanto cerca de 18% recebe
SSD. Ainda que de modo apenas indiciário, é possível sustentar que a ausência
de proteção recai essencialmente sobre: os jovens em início de carreira, que
não cumprem o prazo de garantia; os trabalhadores com vínculos precários e
elevada rotatividade (muitos deles jovens); e os desempregados de muito longa
duração, que esgotaram o direito ao subsídio.
Já se olharmos para quem são os desempregados, considerando os inscritos e os
beneficiários de prestações de desemprego por idade, podemos consolidar a
asserção de que há uma subproteção relativa dos jovens. Da decomposição do
conjunto dos desempregados é possível concluir que, enquanto no desemprego
apurado pelo INE a proporção de jovens (15-24 anos de idade) era, em 2011, de
20,3%, se considerarmos apenas o desemprego registado no IEFP este valor
diminuía para cerca de metade (11,5%), representando um peso ainda inferior
(5,7%) se considerarmos o total dos beneficiários de proteção no desemprego.
A evolução da proteção no desemprego
Se uma análise estática já nos oferece alguma leitura da assimetria de proteção
no desemprego e permite saber quais são os grupos menos protegidos, uma análise
diacrónica não apenas consolida esta leitura, como nos permite compreender o
modo como os rácios de proteção evoluíram ao longo do tempo. Esta evolução
depende não apenas de alterações ao nível da regras de acesso a estas
prestações, como também de variações de volume decorrentes da própria
dinâmica do mercado de trabalho fluxo de desempregados, estrutura do emprego
e configuração das relações laborais.
No início da década de 1990 os rácios de proteção no desemprego eram reduzidos
cerca de 30% (ver anexos, figura_8). Entretanto, esse valor subiu
rapidamente, tendo alcançado um primeiro pico em 1993 (68,1%), na sequência de
um fluxo intenso de desemprego decorrente da recessão económica então ocorrida.
Após um declínio dos rácios de proteção, esta tornar-se-ia mais abrangente no
início da década de 2000, atingindo valores acima dos 80%. Desde então, pese
embora se tenha assistido a um declínio continuado dos rácios de proteção,
estes coexistiram com uma recomposição da partição interna por tipo de
proteção. Com a aprovação do PEPS, as exigências para se qualificar para esta
prestação foram flexibilizadas e assistiu-se a uma subida do número de
beneficiários, num contexto em que os recipientes do SSD diminuíam. As
alterações das regras de acesso em 2006 fizeram com que o rácio de
desempregados protegidos pelo SD continuasse a baixar, tendo sido compensado
por um aumento dos beneficiários do SSD ainda que esta prestação tenha
passado a ter maiores exigências quanto à condição de recursos. Com alterações
temporárias nas regras de acesso e com o desencadear da crise em 2008, a
intensidade do fluxo de desempregados, combinada com um stock que entretanto se
foi consolidando, fez com que numa década o rácio de proteção baixasse para
perto de metade (de 82,9% para 44,8%).
Esta variação nos rácios tem sido, aliás, acompanhada por uma variação também
no diferencial entre desempregados e desempregados inscritos: o número de
desempregados não inscritos tem aumentado significativamente. Este dado sugere,
por um lado, que há uma fronteira hoje ténue entre desemprego e inatividade e,
por outro, que muitos desempregados não apenas deixaram de se qualificar para
prestações sociais e por isso não necessitam de cumprir o requisito formal de
inscrição nos centros de emprego como também não têm perspetivas realistas de
regressar ao mercado de trabalho ou têm alguma descrença em relação a
potenciais ofertas de trabalho no âmbito de contactos com os centros de
emprego.
Não obstante o exposto, em termos absolutos o número de beneficiários tem
crescido ao longo dos últimos anos (de 249.527 em 2007 para 360.714 no primeiro
trimestre de 2012), embora a um ritmo muito inferior ao crescimento do
desemprego 80% de crescimento do número de desempregados face a 40% de
crescimento do número de beneficiários em igual período (ver anexos, figura_9).
A intensidade da proteção no desemprego
A análise da evolução dos rácios de proteção no desemprego permite-nos perceber
a variação do número de desempregados a receber algum tipo de subsídio em cada
momento, contudo não nos diz nada sobre a intensidade dessa proteção. Para tal,
na próxima secção analisamos a alteração das regras dos subsídios de
desemprego, quer em relação aos montantes, quer em relação à duração do mesmo.
No início da década de 1990, o nível de generosidade dos subsídios de
desemprego resultava da reforma de 1989, que tornara o subsídio de desemprego
uma prestação substitutiva dos rendimentos de trabalho, ou seja, proporcional
aos últimos rendimentos auferidos, substituindo a anterior medida, que era
flat-rate.
Na análise do período 1990-2010 verifica-se uma grande estabilidade da fórmula
de cálculo e rendimentos de referência do subsídio de desemprego, alargando-se
a apenas o período de referência das remunerações em 1993, de forma a reduzir
as possibilidades de manipulação das remunerações de referência (ver anexos,
figura_3). O plafondmanteve-se estável ao longo das duas décadas, apenas
variando o indexante (de 3 × salário mínimo nacional SMN para 3 × IAS em
2007). Em 1999, a duração das prestações de desemprego foi alargada para alguns
escalões etários e em 2003 o PEPS estabeleceu um subsídio provisório, para o
período de espera que antecede a concessão dos subsídios de desemprego, bem
como uma majoração dos montantes dos subsídios ambas medidas de natureza
temporária. Em 2006, a duração dos subsídios passou a ser diferenciada de
acordo com o período de registo de remunerações, bem como com a idade do
requerente.
A maior alteração ao subsídio de desemprego, afetando a intensidade da
proteção, ocorreu em 2012, seguindo as orientações constantes do Memorando de
Entendimento diminuição do plafond para 2,5 × IAS; redução, para cerca de
metade, do período de concessão para todos os escalões; redução de 10% do
montante da prestação ao fim de 180 dias de concessão do apoio. Adicionalmente,
ainda no âmbito desta reforma, foi criada uma majoração de 10% do montante do
subsídio para famílias monoparentais em que o parente único é titular do
subsídio de desemprego ou agregados em que ambos os cônjuges, ou indivíduos em
união de facto, são beneficiários do subsídio de desemprego medida que já
tinha sido aplicada, embora com caráter temporário, em 2010.
O subsídio social de desemprego acompanhou a evolução do subsídio de desemprego
em termos de duração do período de concessão (ver anexos, figura_4). Em 1996,
dada a perceção de que se tinha atingido um pico nos níveis de desemprego, e no
seguimento de um acordo em sede de concertação social, a duração do subsídio
social subsequente foi alargada para desempregados com idades compreendidas
entre os 45 e os 54 anos. Em 1999, o montante da prestação para agregados
familiares com menos de quatro elementos foi elevado para 80% do SMN e
estabeleceu-se uma extensão excecional do período de concessão do subsídio para
beneficiários com mais de 50 anos de idade, até ser atingida a idade de acesso
à reforma antecipada.
Em 2009 e 2010, como resposta ao forte crescimento do desemprego, foi alargada
em seis meses a duração dos subsídios sociais de desemprego cujo período de
concessão estava previsto terminar durante estes dois anos. Por fim, em 2012, o
subsídio social subsequente, que durante mais de 20 anos tivera metade da
duração dos restantes subsídios de desemprego, passa a ter duração igual ao
subsídio de desemprego para beneficiários com mais de 39 anos.
Embora a generosidade global das prestações de desemprego tenha permanecido
relativamente estável até à última reforma de 2012, registaram-se alterações
importantes no que diz respeito a uma maior ativação dos beneficiários; reforço
da monitorização, combate à fraude e penalizações por incumprimento; reforço
das obrigações dos beneficiários (p. ex. exigência de apresentação quinzenal
nos centros de emprego, a partir de 2006); e menor margem de recusa de emprego
conveniente. Estas alterações, a par da redução dos rácios de proteção,
contribuíram para alguma contenção do crescimento da despesa com prestações de
desemprego na segunda metade da última década, num contexto de forte
crescimento da taxa de desemprego (ver anexos, figura_11).
De modo a tentar compreender de que forma os montantes dos subsídios de
desemprego se relacionam com os rendimentos do trabalho, analisaremos a
evolução do diferencial entre as prestações médias e as remunerações salariais
médias.
Ainda que os valores médios das prestações de desemprego tenham sido
invariavelmente mais baixos do que a remuneração média, até recentemente
(2003), a sua variação ocorria em linha com a evolução desta. Desde então, tem-
se assistido a um afastamento progressivo entre a remuneração média e o valor
das prestações. Tal facto é explicável, desde logo, por um aumento da
retribuição mínima mensal garantida acima do conjunto dos salários e pela
desindexação dos subsídios de desemprego a este valor o que ocorreu com a
criação do IAS, em 2006. A combinação do congelamento do valor deste indexante
nos últimos três anos (2009-2012) com o crescimento da retribuição mínima
mensal garantida acima dos ganhos salariais médios, por si só, podem explicar o
aumento deste diferencial. No entanto, pode também ser o caso de considerando
que os fluxos do emprego para o desemprego protegido se intensificaram entre os
precários termos uma formação de subsídios baseada em salários mais baixos, o
que se repercute necessariamente no valor das prestações recebidas.
Pese embora o ritmo de crescimento do desemprego em Portugal ter sido muito
acelerado nos últimos anos, e bem acima da média da zona euro, o comportamento
da despesa com este risco, medida em proporção do PIB, não alcançou os valores
da média da UE-15. Aliás, a distância de Portugal para a esta média era em 2009
superior à registada nos anos anteriores, isto num contexto em que a despesa
aumentou proporcionalmente nos dois casos. Já se compararmos o comportamento da
despesa com subsídio de desemprego e a despesa com proteção social no PIB,
podemos concluir que aquela tem um ritmo de crescimento muito pouco intenso,
bem distante do conjunto da despesa social, mesmo num contexto de aumento de
desemprego. Ainda que, no essencial dos anos, a variação da despesa com
proteção no desemprego tenha sido em linha com a variação do desemprego, na
segunda metade da década de 1990, e, depois, entre 2005 e 2007, assistiu-se a
uma evolução da despesa em contraciclo. No primeiro caso, um ligeiro aumento da
despesa num contexto de diminuição do desemprego; no segundo, uma diminuição,
aliás mais acentuada, da despesa, quando os valores da taxa de desemprego
subiam.
Considerações finais
O primeiro facto que resulta claro da análise das alterações na proteção no
desemprego nas últimas décadas é que, apesar das mudanças recentes, assistiu-se
a uma assinalável estabilidade nas regras de acesso e no montante e duração das
prestações. Desde logo, as reformas corresponderam, sobretudo, a alterações
paramétricas, beneficiando aqueles que já eram abrangidos pelo sistema e, no
essencial, não acompanharam o ritmo de transformação do nosso mercado de
trabalho. Entre os aspetos mais marcantes das alterações no SD destaca-se, por
um lado, a discriminação positiva a favor de desempregados mais velhos, quer
através de uma maior generosidade no apoio, quer pela facilitação do acesso à
reforma antecipada (trajetória que só seria invertida em 2007, muito por força
da valorização, ao nível europeu, do princípio do envelhecimento ativo), e,
por outro, alterações significativas ao nível de procedimentos, designadamente
com o reforço dos deveres dos beneficiários, que se enquadram numa tendência
europeia de ativação das políticas passivas de desemprego embora tratando-se
de desenvolvimentos tardios face a muitos países europeus (ver p. ex. Clasen e
Clegg, 2003; Van Gerven, 2008), tal como acontece com outras áreas de reforma
no domínio da Segurança Social (Pereira, 2012). São disto exemplo o combate à
fraude através do cruzamento de dados entre Segurança Social e Finanças;
obrigatoriedade de comparência nos centros de emprego; redução das hipóteses de
recusa de ofertas de emprego; maior flexibilidade na acumulação de benefícios
com trabalho a tempo parcial.
Como sublinhámos, o nosso sistema de proteção foi desenhado para um mercado de
trabalho de natureza corporativa, muito segmentado e com uma enorme dualidade
entre o homem ganha-pão com emprego protegido e taxas de participação
elevadas e as mulheres e os jovens com menor proteção no emprego, salários
mais baixos e menores níveis de participação , e manteve-se estável, enquanto
o mercado de trabalho evoluía a um ritmo intenso, institucionalizando-se um
padrão de riscos muito distinto, próximo do modelo liberal. Dois aspetos
sobressaem a este nível: um crescimento muito significativo do peso dos
vínculos atípicos no conjunto do emprego e um ritmo de crescimento do
desemprego dos jovens muito superior ao ritmo de crescimento do desemprego
total, uma evolução comum a muitos países europeus embora particularmente
expressiva no caso português. A combinação destes aspetos resultou, hoje, numa
descoincidência profunda entre as especificidades do desemprego e o tipo de
respostas existentes. Esta tendência deverá, aliás, intensificar-se, revelando
vazios crescentes na proteção, reforçando a procura de prestações de caráter
mais assistencialista e, deste modo, o papel destas no regime de proteção no
desemprego desenvolvimentos que deverão merecer, em Portugal como noutros
países, um debate mais aprofundado (Immervoll, 2009).
Como vimos, a diminuição dos rácios de proteção tem baixado significativamente
na última década, num contexto de crescimento do desemprego. Nos próximos anos,
quer por força da existência de um fluxo crescente de desempregados que não
preenchem os requisitos necessários à qualificação para as prestações de
desemprego (consequência de maior precariedade e maior rotação entre emprego e
desemprego), quer por muitos desempregados verem os seus subsídios a terminar
sem que consigam regressar ao mercado de trabalho, é bem provável que os rácios
de proteção baixem a um ritmo ainda mais intenso.
Esta diminuição da proteção no desemprego acaba por ter um efeito mimético do
que se está a passar no emprego, sendo ela própria segmentada. A desproteção
ocorrerá com particular incidência nos segmentos à partida mais fragilizados no
mercado de trabalho, e que assim acumularão fatores de exclusão. O novo regime
de proteção dos trabalhadores independentes, previsto desde o Código
Contributivo apresentado pelo XVIII Governo Constitucional, mas que ficou
suspenso pela inexistência de uma maioria política de suporte no Parlamento,
veio mais tarde a constar do Memorando de Entendimento com a troika, tendo sido
aprovado recentemente. Trata-se evidentemente de um passo importante para
atenuar a segmentação da proteção no desemprego. Contudo, não apenas oferece
níveis de proteção duais, como terá um efeito dilatado no tempo. Em todo o
caso, este conjunto de transformações recentes ocorre num contexto de
residualização da proteção para muitos dos beneficiários e de prestações
progressivamente menores para aqueles que eram tradicionalmente descritos como
insiders.
O facto de esta diminuição de proteção ocorrer após um período em que Portugal
teve rácios de desemprego protegido comparativamente elevados não pode deixar
de colocar uma pressão adicional sobre o sistema de proteção social, que poderá
ter também manifestações políticas.
Talvez um dos paradoxos mais surpreendentes da nossa situação radique no facto
de, sendo Portugal o país com uma taxa de crescimento do desemprego mais
elevada na UE-15, manter um peso da despesa com desemprego, medida em proporção
do produto, comparativamente baixo. Este dado revela que não estamos perante um
sistema particularmente generoso e potenciador de armadilhas de inatividade,
nem por força da generosidade das prestações, nem quanto à sua duração. Ainda
assim, deve referir-se que nos primeiros anos do século XXI, e perante a
perceção política de que estávamos face a um pico de desemprego, assistiu-se a
uma flexibilização das regras de acesso, de natureza temporária, mas que
acabaria por se manter durante alguns anos. Mais do que de uma leitura do que
seria o modelo mais adequado de proteção no desemprego, estas alterações
radicaram numa leitura do comportamento conjuntural do mercado de trabalho. A
este pico de generosidade e tendo em conta que o mercado de trabalho manteve um
comportamento anémico, seguiu-se um período de restrição no acesso que se foi
acentuando consoante o desemprego ia aumentando e a pressão para a contenção do
conjunto da despesa pública era também mais intensa. O quadro acima descrito
permite traçar um padrão da evolução da proteção no desemprego em Portugal ao
longo das últimas décadas. O elemento distintivo desta evolução é, a nosso ver,
a mudança gradual de um modelo assente numa sobreproteção relativa dos
insiders, bem como na existência de respostas para um conjunto alargado de
midsiders (nomeadamente por força da criação em 1985 do SSD e, mais tarde, em
1997, do rendimento mínimo garantido, hoje RSI), para um cenário de erosão da
proteção dos insiders combinada com algum, ainda que ligeiro, acréscimo na
proteção dos midsiders(que decorrerá das alterações recentes, no seguimento da
implementação das medidas previstas no memorando com a troika). Pese embora
esta dinâmica, o sistema continua muito longe de se reconfigurar de modo a
acompanhar as transformações rápidas do mercado de trabalho português quer do
ponto de vista do aumento do stock e do fluxo de desempregados, quer
considerando a crescente precariedade e predomínio de relações contratuais
atípicas.
Neste contexto, a par do peso crescente de desemprego de longa duração, que
coloca riscos associados à sustentabilidade de níveis adequados de proteção da
atual população desempregada, persiste um segmento particularmente exposto: os
jovens, que apresentam uma dupla fragilidade em termos de proteção no
desemprego primeiro emprego, carreiras contributivas curtas e forte peso nos
vínculos atípicos. De futuro, se bem que não se vislumbrem vazios muito
significativos na proteção social (em última análise por força da existência de
uma rede de mínimos sociais), é bem provável que se assista a uma trajetória de
residualização da proteção no desemprego, que pode criar um stock muito
significativo de midsiders, escassamente protegidos e com pouca ou nenhuma
possibilidade de encontrar um emprego que se coadune com o princípio do
trabalho digno.
