Governar em Democracia
Marina Costa Lobo, Governar em Democracia, Lisboa, Imprensa de Ciências
Sociais, 2005.
À medida que a ciência política se consolida como disciplina académica em
Portugal, têm aumentado consideravelmente desde o começo da década de 1990 os
estudos sobre os principais aspectos do regime político nascido da revolução
dos cravos. Não faltam trabalhos sobre o comportamento dos eleitores, o sistema
eleitoral, os partidos e o sistema partidário, o processo legislativo, a
presidência e o sistema de governo e o poder judiciário. Porém, até há pouco
existia ainda uma importante área pouquíssimo explorada na bibliografia
produzida pelos politólogos: o executivo e o seu funcionamento interno
1
. Essa lacuna agora se encontra preenchida por Governar em Democracia, de
Marina Costa Lobo.
Fruto de uma tese de doutoramento defendida na Universidade de Oxford, Governar
em Democracia (doravante, GeD) é uma investigação aprofundada da organização do
governo em Portugal, com foco na sua coordenação interna, desde o alvorecer da
democracia em 1976. Daí o conciso e preciso título da obra. Metodologicamente,
trata-se de um estudo de caso. Porém, não sem preocupações teóricas e
comparativas.
Num mundo em que a ciência política se globaliza a partir dos tradicionais
pólos geográficos do pensamento ocidental é muito comum hoje classificar alguns
tipos de trabalho académico como pertencentes a uma vertente que se convenciona
chamar de European politics, em oposição à outra vertente, baptizada como
American politics
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. A primeira caracteriza-se pelo emprego do método indutivo na formulação de
hipóteses, enquanto a última prima pelo uso de métodos dedutivos. A European
politics sempre foi fervorosamente empírica e nunca viu grande oposição entre
descrição e explicação. A American politics também tem sérias preocupações com
a validação empírica de suas proposições, porém, se vê cada vez mais associada
a uma intensa aplicação de testes estatísticos sofisticados e à crença de que
análises explicativas são sempre superiores a análises descritivas.
GeD encaixa-se firmemente no edifício da European politics. Partindo de um rico
debate acerca da diversidade de modelos de executivo observada nas democracias
europeias, Marina Costa Lobo propõe-se investigar, acima de tudo, como, em
Portugal, se coordenam os programas partidários de uma coligação governativa e
como se coordenam as suas políticas específicas (pp. 37-38). Trata-se, pois, de
um estudo que procura identificar como evoluiu a distribuição efectiva de poder
decisório entre o primeiro-ministro e os ministros, mormente no período entre
1976 e 1995. A estratégia empírica adoptada pela autora inclui narrativas
detalhadas dos principais eventos relacionados à coordenação dos governos,
numerosas entrevistas com ex-governantes (dois primeiros-ministros, vinte e
cinco ministros, nove secretários de Estado e três funcionários da Presidência
do Conselho de Ministros). Além disso, a autora compilou informações
estatísticas acerca da composição dos governos e de decretos-leis e
autorizações legislativas dadas ao executivo.
Antes de iniciar a análise da coordenação interna do executivo português,
Marina Costa Lobo oferece-nos um mapeamento da distribuição do poder
institucional no país. Nos termos de Lijphart
3
, trata-se de saber se o regime democrático de Portugal pende mais para o lado
maioritário ou para o consensual.
Em primeiro lugar, dadas algumas ambiguidades da Constituição de 1976 quanto às
responsabilidades e prerrogativas dos órgãos do Estado (presidência, parlamento
e governo), até 1982 houve grande tensão entre eles. Porém, após a reforma
constitucional daquele ano, «[...] embora o governo respondesse perante a
Assembleia e o presidente, politicamente passou a ser responsável apenas
perante a Assembleia» (p. 59). Ainda assim, a autora concorda que a melhor
maneira de se classificar o sistema de governo português é denominá-lo de
semipresidencial, não de parlamentar, uma vez que, seguindo a definição já
clássica de Duverger
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, «o presidente continua a ser eleito por sufrágio popular; os seus poderes de
veto diminuíram, mas continuam a ser consideráveis [...]» (p. 60).
O semipresidencialismo, arranjo constitucional que divide o poder executivo
entre um presidente eleito pelo povo e detentor de importantes prerrogativas e
o primeiro-ministro, somado ao multipartidarismo e aos governos de coligação
que marcaram a primeira década do regime inaugurado em 1976, fez Portugal
pender, inicialmente, para um padrão mais consensual de democracia. Entretanto,
a partir do final da década de 1980, com a redução da fragmentação partidária,
a emergência de governos monopartidários, o fortalecimento do papel do governo
vis-à-vis ao presidente, realçados pela tradição de centralismo administrativo
e pelo grande peso do Estado na economia, o sistema político português, no
entender de Marina Costa Lobo, passou a ter um carácter eminentemente
maioritário (pp. 63-87). A questão agora passa a ser como se reforçou o papel
do primeiro-ministro na coordenação interna do executivo, reforço que se deu,
em parte, por meio da politização da Presidência do Conselho de Ministros
(doravante, PCM), ministério que concentra o pessoal de apoio ao governo e as
secretarias que respondem directamente ao primeiro-ministro, sendo também sede
de todos os organismos não pertencentes a nenhum ministério.
Marina Costa Lobo, ao longo do capítulo 3, oferece dados abundantes que mostram
como o perfil dos gastos, dos funcionários e das actividades da PCM evoluiu de
modo a privilegiar funções políticas e jurídicas em detrimento das
administrativas. Tal evolução contribuiu para consolidar o poder do primeiro-
ministro no seio do executivo, principalmente na segunda década da democracia.
Contudo, a autora, com o olho atento de uma analista política, enfatiza que o
crescente poder do chefe do governo não foi fruto de um processo, por assim
dizer, estrutural. Foi, isto sim, «[...] contingente às relações do primeiro-
ministro com o seu partido e outros, se o governo for de coligação. É, por
conseguinte, um poder muito conjuntural, que aumenta e diminui consoante a
relação que o líder do executivo tem com as estruturas partidárias» (p. 122).
Ou seja, a politização da PCM representou, em boa medida, um ajuste da
organização do executivo e do seu processo decisório interno à existência, em
1987-1995, de governos monopartidários maioritários, os quais tendem a reforçar
o papel do primeiro-ministro.
O capítulo 4 de GeD é o mais longo e o ponto alto da obra. Nele, a autora lança
mão da proposição segundo a qual os problemas de coordenação inter e
intrapartidária no seio do executivo português se resolveram por meio da
governamentalização dos partidos e da autonomização do primeiro-ministro em
relação a estes. Para validar a proposição, Marina Costa Lobo oferece uma
detalhada narrativa dos principais eventos relacionados aos fracassos e
sucessos da coordenação partidária entre 1976 e 1995, assim como apresenta
indicadores quantitativos.
Na primeira década da democracia, durante a qual predominaram governos de
coligação ou minoritários, a coordenação interpartidária fracassou sobretudo em
função da excessiva interferência das organizações partidárias nos assuntos
governamentais. Uma resposta parcial a esses fracassos viria na segunda década
com a investidura de governos monopartidários e maioritários. Porém, sob esses
governos, os problemas de coordenação se transferem do plano inter para o plano
intrapartidário, magnificando-se se o partido governativo for faccionado, o que
foi o caso do PSD em 1985-1995.
As soluções para os novos problemas de coordenação partidária foram a
autonomização do primeiro-ministro em relação ao seu partido e a
governamentalização deste. A autora sustenta que uma medida válida da
autonomização é a percentagem de ministros independentes (pp. 168-170). Já a
governamentalização observa-se por meio dos militantes eleitos para órgãos
dirigentes que fazem parte do governo (pp. 170-173). Ambas soluções decorreram
do uso dos extensos poderes de nomeação do primeiro-ministro, tendo propiciado
uma coordenação partidária mais eficaz do que a verificada na primeira década
democrática. Porém, essa maior eficiência teve um custo. Nas palavras de Marina
Costa Lobo:
Nas duas décadas em análise, a coordenação política parece ter evoluído de uma
interferência excessiva nos assuntos do governo por parte das organizações
partidárias para um domínio asfixiante do partido no governo sobre a
organização partidária. Trata-se de problemas de que também há exemplo na Grã-
Bretanha e em França. Embora permita uma coordenação partidária
superficialmente «eficaz», esse domínio significa que o partido deixa de ser
uma «correia de transmissão» entre o eleitorado e o governo, passando, em vez
disso, a ser um espelho das opiniões do governo e uma fonte de clientelismo
político [pp. 174-175].
Se os capítulos 3 e 4 de GeD têm como eixo a acção do primeiro-ministro na
coordenação político-partidária, o capítulo 5 investiga a coordenação
intersectorial e a formulação de políticas do ponto de vista das percepções dos
ministros. A questão aqui é saber qual o papel que estes têm na elaboração de
propostas e na sua aprovação no Conselho de Ministros.
Antes de mais nada, Marina Costa Lobo constata em Portugal uma tendência quase
universal: a superioridade do executivo vis-à-vis ao parlamento no que concerne
à produção legislativa (pp. 179-180). E, como era de esperar, essa tendência
fortaleceu-se a partir de 1987, com a formação de governos monopartidários
maioritários. Convém notar, todavia, que estes não se impuseram à Assembleia. A
superior produção legislativa de executivos sustentados por maiorias coesas foi
fruto da maior disposição destas de conceder autorizações legislativas àqueles.
O outro lado dessa moeda é que os governos minoritários são mais propensos a
valerem-se de instrumentos unilaterais de tomada de decisão, os decretos-leis,
justamente em virtude de sua fraqueza parlamentar (pp. 185-187).
As entrevistas feitas pela autora mostram que, se o primeiro-ministro foi o
principal actor na coordenação político-partidária, os ministros, coadjuvados
por seus secretários de Estado e directores-gerais, foram os actores decisivos
na coordenação intersectorial, tendo o ministro das Finanças o papel mais
destacado neste processo, principalmente entre 1976 e 1985 (pp. 185-213).
Os capítulos 6 e 7 trazem as conclusões da obra. A principal, em apenas uma
sentença, é que a, por assim dizer, «maioritização» do sistema político sob os
governos monopartidários de Cavaco Silva (1985-1995) levou à verticalização
interna do executivo, tendo como ápice um poderoso primeiro-ministro auxiliado
pela PCM. Todavia, a autora faz uma ressalva:
[...] é necessário sublinhar que os governos de primeiro-ministro de Cavaco
Silva não envolveram um distanciamento em relação ao seu partido e também não
foram um indício de «presidencialismo do primeiro-ministro». A tendência para a
concentração do poder nas mãos do primeiro-ministro foi um reflexo do reforço
real, e não do declínio, do poder partidário, bem como da maior influência dos
ministros ao nível dos respectivos partidos [p. 250].
Marina Costa Lobo tece ainda uma inovadora consideração acerca do significado
do seu estudo para o funcionamento do sistema de governo de Portugal. Apesar do
incontestável reforço do controlo do primeiro-ministro do processo decisório, o
regime português deve continuar a ser classificado como semipresidencial porque
este reforço se deu em detrimento dos ministros, e não do presidente (p. 251).
Para finalizar, a autora destaca a implicação desalentadora do fenómeno da
governamentalização dos partidos: estes deixam de ser uma ponte eficaz entre a
sociedade civil e as instituições políticas, tornando-se apenas um espelho das
opiniões do governo. A queda desta ponte cria um fosso entre os cidadãos e os
seus governantes, fosso em que, pouco a pouco, pode desabar o próprio regime
democrático (p. 252).
Para concluir esta recensão, convém fazer uma qualificação a uma das principais
proposições de GeD e uma observação sobre um dos benefícios do
semipresidencialismo em Portugal.
A qualificação diz respeito ao significado dos ministros independentes. Como
dito acima, a autor os vê como indício da autonomização do primeiro-ministro em
relação ao seu partido. Porém, um trabalho recente sustenta que, nas
democracias europeias, a frequência de independentes nos governos é uma medida
do poder de barganha do chefe de Estado vis-à-vis ao primeiro-ministro,
mormente nos regimes semipresidenciais
5
. De facto, as percentagens mais altas de independentes em Portugal, desde
1976, registaram-se justamente sob os governos de inspiração presidencial de
Ramalho Eanes. Assim, para o caso específico de Portugal, é possível que os
ministros independentes reflictam não apenas a autonomização do primeiro-
ministro em relação ao seu partido, como quer Marina Costa Lobo, mas também a
necessidade de o chefe de governo acomodar as preferências de outros actores,
principalmente as do presidente.
A observação sobre um dos benefícios do semipresidencialismo em Portugal se
refere à conclusão desalentadora da autora sobre o fenómeno da
governamentalização dos partidos. Se a governamentalização afasta os partidos
no poder da sociedade civil, então as tensões e conflitos que amiúde ocorrem
entre o chefe de Estado e o chefe de governo, típicos do semipresidencialismo,
podem forçar os partidos a prestarem maior atenção às demandas da sociedade.
Quiçá o principal papel do presidente da República seja justamente esse.
Destarte, uma das grandes virtudes do semipresidencialismo seria a de fornecer
um correctivo institucional à malaise política tão bem diagnosticada por Marina
Costa Lobo.
Ao fim e ao cabo,GeD constitui, sem dúvida, uma obra indispensável para se
conhecer a política portuguesa nas últimas três décadas. A sua leitura
aproveitará não apenas aos estudiosos da política do país, mas a todos aqueles
interessados na organização do executivo na Europa, no funcionamento de regimes
semipresidenciais e no papel dos partidos na governança democrática.
Octavio Amorim Neto
1 A única excepção na ciência política é o artigo de Paulo Portas e Vasco
Pulido Valente (1990), «O primeiro-ministro: estudo sobre o poder executivo em
Portugal», in Análise Social, vol. xxv (107), n.º 3, pp. 333-349.
2 Michael J. Laver e Norman Schofield (1990), Multiparty government: the
politics of coalition in Europe. Nova Iorque, Oxford University Press, cap. 1.
3 Arend Lijphart (1999), Patterns of democracy: government forms and
performance in thirty-six countries, New Haven, Yale University Press, 1999.
4 Maurice Duverger (1980), «A new political system model: semi-presidential
government», in European Journal of Political Research, vol. 8, n.º 2, pp. 165-
187.
5 Octavio Amorim Neto e Kaare Strøm (2006), «Breaking the parliamentary chain
of delegation: presidents and non-partisan cabinet members in European
democracies», in British Journal of Political Science, vol. 36, n.º 2, pp. 619-
643.
