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O senado e as aprovações de autoridades: um estudo comparativo entre Argentina e Brasil

Introdução A aprovação de autoridades indicadas pelo Executivo é uma importante função dos Senados latino-americanos. De fato, os sistemas presidenciais latino- americanos, que, como é sabido, inspiraram-se na constituição norte-americana, também espelharam esse aspecto de seu modelo. Com algumas diferenças no que diz respeito à abrangência e ao tipo de cargos envolvidos, os nove atuais sistemas bicamerais da América Latina invariavelmente conferem às câmaras altas a função de aprovar as autoridades indicadas pelo poder Executivo (Llanos e Nolte, 2003). Todavia, não foi realizado nenhum estudo empírico para examinar o desempenho dos Senados latino-americanos nesse importante aspecto do controle legislativo1, em particular durante a corrente onda de democratização. Este artigo pretende trazer contribuições para essa inexplorada área de pesquisa, analisando o modo como duas dessas câmaras, os Senados da Argentina e do Brasil, fizeram uso de suas prerrogativas de aprovação de autoridades no período de 1989 a 2003.

A falta de estudos empíricos permitiu a aceitação tácita da hipótese de deferência senatorial e da prevalência do poder Executivo, na América Latina, também nessa arena. Em uma pequena referência às Américas Central e do Sul como regiões que usaram a constituição norte-americana como modelo, Harris escreveu que "o domínio do Executivo sobre o Legislativo normalmente transformou a exigência (de aprovação de autoridades pelo Senado) em uma formalidade" (1968, p. 7). Desde então, essa visão tem sido confirmada pelas obras que tratam do controle legislativo no sentido mais geral, ou por trabalhos normativos, que apenas afirmam, sem nenhuma evidência empírica, que o Senado não cumpre satisfatoriamente sua função (Bastos e Martins, 2002).

No que diz respeito ao controle legislativo em geral, muitas obras sublinham a incapacidade do (e a falta de incentivo ao) Congresso para controlar o Executivo. Trabalhos recentes de O'Donnell enfatizaram a fraqueza dos mecanismos de accountability horizontal (1998, 2003). Como O'Donnell explica (2003, p. 35), a accountability horizontal ocorre quando um órgão estatal age para evitar, anular, corrigir ou punir as ações (ou inações) de outro órgão estatal que, por seu caráter corrupto ou abusivo, são consideradas ilegais. O autor acentua que os mecanismos que provêem essa accountability estão longe de serem fortes nas democracias latino-americanas. Vários outros estudos recentes assinalaram as dificuldades de o Congresso exercer controle sobre o poder e a burocracia do Executivo (Figueiredo, 2001; Eaton, 2001; Mustapic, 2001; Loureiro, 2001; Siavelis, 2000). Ademais, estudiosos que apontam para a predominância da cooperação entre o Legislativo e o Executivo não afirmam que o Congresso cumpre um papel ativo (Figueiredo e Limongi, 1999). Seu argumento baseia-se na premissa de que há mais previsibilidade ' isto é, mais controle das lideranças sobre os congressistas individualmente ' do que se afirmava antes nos estudos sobre o Legislativo, e que isso contrabalançaria a natureza fragmentária do sistema partidário no Congresso brasileiro.

Não obstante, na década passada, estudiosos na Argentina e no Brasil questionaram o papel do Congresso vis-à-vis o poder do Executivo, particularmente na produção de leis. Nesse quadro, alguns autores mostraram que a hipótese de domínio absoluto do Executivo é também discutível (Castro Santos, 1997; Eaton, 2001; Etchemendy e Palermo, 1998; Jones, 2001; Llanos, 2002; Mustapic, 2000; Morgenstern e Nacif, 2001). Outros começaram a observar que o Congresso também desempenhava um papel de controle muito mais ativo do que se pensava inicialmente (Morgenstern e Manzetti, 2003; Palanza, 2005), e a analisar as razões responsáveis por um limitado (mas existente) controle legislativo na Argentina e no Brasil (Llanos e Mustapic, 2005). Em vista disso, não devemos descartar a possibilidade de que esses Senados, com seus fortes poderes de veto, tenham desempenhado também um papel relevante no que diz respeito às aprovações de autoridades.

Assim, o objetivo deste artigo é explorar o papel dos Senados da Argentina e do Brasil na aprovação de autoridades indicadas pelos presidentes: eles são de fato deferentes para com as propostas do Executivo ou existiriam mecanismos desse último ' como a prática de consulta ou antecipação de preferências ' que tornariam o papel dos Senados mais ativo? Recorremos à abundante literatura dos Estados Unidos sobre nomeações presidenciais tanto para questões metodológicas quanto para possíveis explicações. Todavia, depois assumimos um caminho próprio, já que até agora não foi realizado nenhum estudo comparativo das aprovações de autoridades nesses dois países. Em nossa visão, vale a pena explorar uma comparação entre Argentina e Brasil em termos do tratamento dado pelo Senado às indicações presidenciais. Em primeiro lugar, ela agrega evidências empíricas substanciais ao tema e, em termos mais gerais, ao funcionamento das câmaras altas latino-americanas, que foram muito negligenciadas em estudos sobre o Legislativo. Em segundo lugar, a despeito da natureza exploratória deste estudo, as semelhanças e as diferenças encontradas no desempenho dos dois Senados ajudam na apresentação de algumas hipóteses explicativas. Dado que nossos dois casos coincidem na organização do trabalho legislativo com base em alinhamentos partidários, mas diferem nas regras internas que estruturam os respectivos processos legislativos, é possível avaliar o valor explicativo de dois grupos de variáveis (muito destacados na literatura dos Estados Unidos): fatores políticos, principalmente um governo dividido, e aspectos institucionais, sobretudo as regras internas do Senado.

Dividimos o artigo em cinco seções. Aquela que segue esta introdução apresenta uma revisão da literatura relacionada e explica o quadro de análise. A terceira seção mostra como as aprovações de autoridades pelo Senado são reguladas nas constituições e nas leis dos dois países, e apresenta as evidências quantitativas quanto ao resultado final (proporção de indicações confirmadas, retiradas e rejeitadas) e ao processo (duração do processo desde o dia da indicação presidencial até o dia da aprovação pelo Senado). A quarta seção concentra-se em nossas interpretações das semelhanças e das diferenças entre os Senados argentino e brasileiro na aprovação das autoridades. A quinta apresenta as conclusões.

Quadro de análise Para os idealizadores da constituição norte-americana, a exigência de aprovação, pelo Senado, de autoridades indicadas pelo presidente pretendia ser uma salvaguarda contra o perigo de abuso de poder e uma garantia de estabilidade. Como Hamilton declarou, [...] um homem que tivesse capacidade exclusiva de dispor dos cargos seria governado muito mais por suas inclinações particulares do que se fosse obrigado a submeter a propriedade de sua escolha à discussão e à determinação de um corpo diferente e independente, sendo esse corpo um ramo inteiro do Legislativo (The Federalist Papers, nº. 76).

Se o poder do Senado de "aconselhar e consentir"2 com as indicações do Executivo era visto como "um excelente freio para um espírito de favoritismo do presidente", ele também agiria como "uma fonte eficaz de estabilidade na administração". Em outras palavras, o processo de aprovação de autoridades pelo Senado é coerente com o sistema de freios e contrapesos, estabelecido pela constituição norte-americana, segundo o qual cada ramo de governo tem o poder de vetar as decisões do outro em caso de ausência de acordo. Nesse quadro, a mudança só é possível se houver a formação de coalizões amplas, nas quais atores minoritários têm um importante poder de negociação (Negretto, 2003, p.

42).3 A prática de aprovação de autoridades (confirmation process) pelo Senado foi tema de debate entre acadêmicos norte-americanos. Dado que a vasta maioria das nomeações presidenciais raramente é rejeitada ou retirada de consideração no Senado, durante muitos anos prevaleceu a visão de que o Senado não agia de acordo com a idéia de Hamilton, mas antes mostrava deferência para com os desejos do presidente (Chase, 1972; Harris, 1968; Moe, 1987). Mais recentemente, todavia, o saber convencional foi contestado teórica e empiricamente. De fato, novos trabalhos teóricos concluíram que tanto o Senado como o presidente têm um papel fundamental na política de aprovação de autoridades. Isso sugere que a antecipação racional pelo presidente das preferências do Senado ou a concorrência estratégica que ocorre entre os poderes explicam melhor a baixa rejeição dos indicados (Hammond e Hill, 1993; Moraski e Shipan, 1999; Nokken e Sala, 2000).

Além disso, trabalhos empíricos recentes mostraram que, embora pareça que os presidentes fazem o que querem na maior parte do tempo, eles nem sempre o fazem quandoo querem. Examinando a duração do processo ' isto é, o número de dias do calendário desde a indicação presidencial até a aprovação da autoridade pelo Senado ', esses estudos provaram que existe uma variação considerável nessa duração (Hartley e Holmes, 2002; McCarty e Razaghian, 1999; Stratmann e Garner, 2004; Shipan e Shannon, 2003). A idéia subjacente a esses trabalhos é que processos longos refletem o tempo adicional que o presidente gasta negociando, barganhando ou simplesmente consultando senadores sobre a escolha final dos indicados.

A literatura acadêmica norte-americana identifica três grupos de razões pelas quais o Senado protela a aprovação dos indicados.4 O primeiro enfatiza as características dos indicados, a saber, quão conhecidos pelo Senado eles são, suas qualificações para o cargo, sua idade, gênero, origem étnica ou racial e, finalmente, sua ideologia ou suas preferências políticas (Martinek, Kemper e Winkle, 2002; Nixon, 2004; Shipan e Shannon, 2003). Essa linha de pesquisa explora, por exemplo, se o "aumento" da qualidade do candidato torna mais provável sua aprovação e se reduz a duração do processo; ou, analogamente, se a aprovação de indicados do sexo feminino ou de minorias étnicas enfrenta mais obstáculos e protelações do que outras indicações.

No entanto, a maioria dos estudos concentra-se nos outros dois grupos de explicação: fatores políticos e aspectos institucionais (Binder e Maltzman, 2002; Hartley e Holmes, 2002; Martinek, Kemper e Winkle, 2002; McCarty e Razaghian, 1999; Shipan e Shannon, 2003; Stratmann e Garner, 2004). Desse ponto de vista, examina-se, primeiro, se a força da oposição política na câmara alta e a composição partidária das comissões do senado tendem a afetar os processos de confirmação: protelações ocorrerão em caso de governo dividido e, particularmente, quando os partidos forem polarizados (McCarty e Razaghian, 1999; Shipan e Shannon, 2003). Em outras palavras, o Senado será mais lento na medida em que divergir ideologicamente do presidente (Binder e Maltzman, 2002).

Pelas mesmas razões, ameaçado de ter a indicação bloqueada por um potencial adversário ideológico, um presidente seria incentivado ou a negociar com esse senador ou a adiar a ação de preenchimento da vaga ' ambas as estratégias resultariam em adiamentos longos antes do anúncio de um nome para a vaga5 (Binder e Maltzman, 2004).

Em segundo lugar, vários estudos enfatizam que as oportunidades da oposição para agir contra um indicado dependem em maior medida das instituições que balizam o processo de aprovação de autoridades. Por exemplo, o uso de comissões para examinar as qualificações para indicações propicia oportunidades de protelação institucional. Analogamente, legisladores que têm controle da agenda têm condições de adiar ou de acelerar as aprovações, ou de pressionar pela rejeição de um indicado. Ao fortalecer ou restringir as oportunidades da oposição, algumas instituições '' como presidência de comissões, antigüidade (seniority) e maiorias no Senado (sejam simples, absolutas ou unânimes) '' influenciam tanto o processo de aprovação como seu resultado (Binder e Maltzman, 2002; Hartley e Holmes, 2002).6 Finalmente, algumas características institucionais centradas no presidente ' tais como o ano do mandato presidencial e o mandato que o presidente está exercendo, se primeiro ou segundo ' também devem ter um impacto sobre os processos de aprovação de autoridades (Martinek, Kemper e Winkle, 2002).

Esses estudos norte-americanos têm particular relevância para se entender o papel desempenhado pelos dois Senados latino-americanos em tela. Em primeiro lugar, eles chamam atenção não só para o resultado final, mas também para o processo em si. Embora o resultado final no Brasil e na Argentina aponte para a aprovação maciça das indicações, o estudo dos processos de aprovação de autoridade evita que abracemos precocemente a hipótese de deferência senatorial. Esse indicador também permite entender melhor as diferenças entre os dois países. Por essa razão, coletamos dados sobre todas as indicações ocorridas nos dois países entre 1989 e 2003, relativos ao resultado (aprovada, rejeitada e retirada) e à duração do processo (número de dias desde a chegada da proposta do Executivo no Senado até sua aprovação final).7 Esses dados estatísticos descritivos são apresentados na terceira seção.

Em segundo lugar, os estudos norte-americanos oferecem explicações alternativas à deferência presidencial para o desempenho dos Senados. Como no caso norte- americano, temos razões para esperar um processo de aprovação de autoridades politizado nos dois países. No caso de governos de coalizão, como o do Brasil, não há razão para acreditar que a prática de acomodar os interesses de parceiros de coalizão exclua a área das aprovações de autoridades. Na Argentina, governos divididos (o Senado foi controlado pela oposição peronista durante governos dos radicais) e a heterogeneidade do Partido Peronista (normalmente detendo a maioria no Senado, esse partido lembra uma confederação de chefes provinciais) também sugerem que os presidentes não podem evitar a consulta ao poder Legislativo, e que os senadores são incentivados a se envolver nos processos de aprovação de autoridades. Portanto, fatores políticos parecem ser cruciais para se entender os casos argentino e brasileiro.

Adicionalmente, como mostrado acima, as regras e os procedimentos usados pelo Senado para aprovar os indicados aumentam ou restringem a oportunidade para a intervenção da minoria.8 Na seção 4, mostraremos que Argentina e Brasil diferem consideravelmente nesse aspecto. Assim, variações nos processos e nos resultados de confirmação dos dois países podem sustentar que fatores institucionais também são variáveis explicativas decisivas.

Regras e práticas na Argentina e no Brasil A constituição dos Estados Unidos dá ao presidente a prerrogativa de indicar funcionários e ao Senado a de confirmar as indicações presidenciais, o que significa, na prática, o direito de aprovar as propostas do presidente.

Precisamente, a constituição norte-americana dita que o presidente [...] indicará, e por meio de e com o Conselho e o Consentimento do Senado, nomeará Embaixadores, outros Ministros e Cônsules públicos, Juízes da Suprema Corte, e todos os outros funcionários dos Estados Unidos, cujas Nomeações não são aqui estabelecidas de outra forma, e que serão estabelecidas por Lei: mas o Congresso pode por Lei conferir a Nomeação desses Funcionários inferiores, como achar apropriado, exclusivamente ao Presidente, nas Cortes de Justiça, ou nas Chefias de Departamento.9 De fato, por lei, juízes federais, todas as promoções de oficiais militares e diplomatas, bem como muitos outros cargos civis de alto escalão devem ter seus nomes confirmados pelo Senado. Em conseqüência, nos últimos vinte anos, o Senado norte-americano processou uma média de 35 mil indicações por ano, na maioria para cargos militares (cerca de 90%).10 As constituições argentina e brasileira espelharam-se no modelo norte-americano e criaram um Senado muito semelhante em termos de estrutura e funções, inclusive o papel de aprovação de autoridades. Apesar disso, há diferenças importantes entre as constituições latino-americanas e seu modelo. A mais relevante para nosso estudo é que, enquanto a constituição dos Estados Unidos ordena a participação do Senado em todas as indicações, exceto naquelas proibidas por lei, as duas outras procedem inversamente: elas exigem a aprovação do Senado para um número limitado de cargos e deixam o restante a cargo do presidente.11 Tanto na Argentina como no Brasil, o Senado não tem a prerrogativa de participar, seja aprovando, seja rejeitando, das indicações para o gabinete ministerial. O Artigo 83 da Constituição argentina de 1853 (Artigo 99 depois da reforma de 1994) determinava que o presidente nomeasse e demitisse os ministros (na nova versão, também o chefe do gabinete), funcionários da Secretaria da Presidência, agentes consulares, assim como outros funcionários cuja nomeação não fosse regulada de outra forma. O mesmo ocorre para as indicações dos ministros no caso brasileiro, como estipula o Artigo 84 da Constituição Federal.12 Apesar dos poderes virtualmente exclusivos de nomeação e demissão que os presidentes têm em relação a seus gabinetes, são notáveis as prerrogativas de aprovação de autoridades que os Senados argentino e brasileiro detêm em outras áreas. De acordo com a Constituição argentina, a aprovação do Senado é necessária para três tipos de nomeação: em primeiro lugar, para a nomeação de todos os juízes federais, inclusive os da Suprema Corte. A reforma constitucional de 1994 modificou essa cláusula, determinando a criação do Consejo de la Magistratura, que apresenta três candidatos ao presidente, o qual tem de escolher um e, por sua vez, submeter a escolha à aprovação do Senado. Em particular, a nomeação de juízes da Suprema Corte requer o voto de dois terços dos senadores em sessão. Em segundo lugar, a anuência do Senado é exigida para nomeação, demissão e promoção de pessoal do Ministério das Relações Exteriores (embaixadores, ministros plenipotenciários e encarregados de negócios). Em terceiro, a confirmação do Senado é exigida para nomeação e promoção de funcionários de alto escalão das Forças Armadas. Além da constituição, diferentes leis ordenam a confirmação pelo Senado de uma série de cargos. Essas leis variaram ao longo dos anos,13 mas atualmente envolvem os diretores do Banco Central (desde 1993)14 e os principais funcionários do Ministério Público (desde 1988).15 No Brasil, a constituição declara que é prerrogativa privativa do Senado aprovar as nomeações presidenciais para os tribunais superiores (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal Militar, Tribunal Superior do Trabalho e Superior Tribunal de Justiça); um terço dos ministros do Tribunal de Contas da União (TCU);16 o presidente e a diretoria do Banco Central; o procurador geral da República; membros do Conselho Nacional de Justiça; embaixadores e outros estabelecidos por lei. Também as nomeações de diretores, presidentes e conselheiros das agências reguladoras criadas desde meados da década de 1990, são submetidas à consideração do Senado. Isso vale igualmente para a Agência Brasileira de Inteligência ' Abin, ligada ao gabinete da presidência.

Diferentemente do que ocorre na Argentina, os juízes federais brasileiros não são submetidos à confirmação, pois sua carreira se inicia com um exame público.

Em conseqüência, as indicações sujeitas ao Senado só incluem os juízes e os ministros de tribunais superiores. O mesmo é válido para o serviço diplomático, no qual somente diplomatas chefes de missões permanentes ' embaixadores ' e representantes de alto escalão em alguns fóruns internacionais, como as Nações Unidas, têm de passar por um processo de indicação. Portanto, nos escalões inferiores, a promoção e a demissão de membros do serviço diplomático e de juízes federais não é uma prerrogativa do Senado, mas sim matéria de decisões interna corporis. No que diz respeito às Forças Armadas, é prerrogativa privativa do presidente indicar oficiais de alto escalão, e nenhuma indicação está sujeita à anuência do Senado. Conseqüentemente, há muito maior variedade de cargos no caso brasileiro (um mínimo de 37 contra 23 no caso argentino) e não há muita sobreposição entre os dois casos (ver Tabela_1). Ao que parece, o Brasil conseguiu diversificar o controle do Senado sobre as agências relacionadas a questões econômicas ' e sociais, mais recentemente ', ao passo que o Senado argentino controla setores mais tradicionais, como o judiciário e os militares. O aspecto mais saliente no caso brasileiro parece ser o fato de os militares não estarem sujeitos ao crivo do Senado; e o de burocracias, que em outros países têm de se submeter ao controle do Legislativo, como o serviço diplomático, no Brasil terem uma natureza discricionária.

Passemos então aos nossos dados, para ver como foi a atuação dos dois Senados durante esses catorze anos. Nossas estatísticas mostram que, embora o Senado brasileiro confirme uma maior variedade de indicações, o Senado argentino lida com um maior número de indicados. No Brasil, de 1989 a 2003, foram iniciados 882 processos de aprovação de autoridades.17. Os números da Argentina são bem mais altos que os do Brasil. Para o período 1989-2003, o total de indicações chegou a 4.432.18 Ou seja, o Senado argentino tratou de uma média de 317 indicações/promoções por ano, enquanto o Senado brasileiro teve uma média de 59. É importante considerar que grande parte dessa diferença se deve às promoções militares na Argentina, que representaram 58% (2.579 casos) do total. Todavia, excluídas essas promoções, a média argentina de 132 indicações por ano ainda é mais que o dobro da brasileira.

As taxas de aprovação das autoridades mostram semelhanças entre os dois casos.

No Brasil, 97,4% das indicações foram confirmadas (859 casos), enquanto na Argentina a taxa correspondente foi de 93% (4.127 casos). Portanto, os dois países exibem confirmações senatoriais em mais de 90% dos casos ' taxas que não são incomuns se comparadas às dos Estados Unidos. Quanto às taxas de desaprovação, no Brasil 2,6% dos casos (N = 25) não foram aprovados dentro do prazo previsto19 e treze casos foram retirados pelo presidente.20 Não foi registrada nenhuma rejeição. Na Argentina, 6,5% (287 casos) foram retirados pelos presidentes, ao passo que o número de rejeições não tem comparativamente nenhuma significância (seis casos).21 Considerando essas altas taxas de aprovação, poder-se-ia argumentar que os presidentes não enfrentam muitos problemas para ter seus candidatos aprovados pelo Senado. Esse resultado vale para os dois países, mas é ainda mais pronunciado no caso brasileiro, no qual as taxas de confirmação resultaram 4% mais altas que as da Argentina (ver Tabela_2).

Nos casos aprovados, a duração dos processos, isto é, o número de dias necessário desde a submissão da proposta presidencial até sua aprovação final, mostra tramitações muito rápidas nos dois países, e ainda mais no caso argentino. A média de tempo é de 39 dias na Argentina e de 59 dias no Brasil, o que significa que são necessárias cerca de cinco e oito semanas, respectivamente, para que a mensagem presidencial entre na pauta, as sabatinas sejam realizadas e a votação ocorra tanto na comissão como no plenário. Se considerarmos que as comissões do Senado se reúnem uma vez por semana durante nove meses (aproximadamente 36 semanas/ano, levando-se em conta somente as sessões ordinárias), o quadro que obtemos é, de novo, que os presidentes obtêm o que querem com facilidade nessas câmaras. Todavia, uma análise mais profunda, particularmente uma que distinga os cargos dos indicados, pode mudar essa visão (Tabela_3).

Na Argentina, destaca-se o fato de o processo de promoções militares exibir diferenças importantes em relação a outras indicações. Os processos de confirmação de militares levam uma média de cinco dias, sendo assim a única categoria de indicações situada bem abaixo da média geral. Isso acontece porque o processo de aprovação de promoções militares é diferente dos demais. De fato, para promover militares, o Executivo normalmente submete ao Senado uma mensagem "coletiva" com grande número de indicações. Essa mensagem é considerada e normalmente aprovada integralmente, razão pela qual o processo se torna muito mais rápido do que nos demais casos.22 Isso, somado ao fato de que, no Brasil, as promoções militares não são uma prerrogativa do Senado, torna razoável para nossos propósitos comparativos calcular a média de dias de tramitação excluindo-se os militares, já que sua média influencia o número geral.

Excluídos os militares, a duração do processo na Argentina salta para uma média de 95 dias, e o processo de aprovação de autoridades resulta muito mais lento nesse país do que no Brasil. Ademais, para quase todas as categorias de funcionários, com exceção dos juízes federais e das indicações para a Suprema Corte, em que ambos os casos coincidem, os processos de aprovação são mais lentos na Argentina.

No Brasil, vemos que as agências reguladoras e os diretores do Banco Central ' atores decisivos para o mercado ' têm os processos menos demorados, levando cerca de duas semanas para serem aprovados. Os embaixadores são os que levam mais tempo (média: 55 dias; mediana: 83 dias), e representam a absoluta maioria das indicações ' 60%. Isso significa que, no Brasil, a carreira no serviço diplomático é a que está sujeita a mais protelações. Como as nomeações não são para funcionários operacionais, mas só para os chefes de missão, a protelação não é tão danosa quanto seria a incerteza de não ter um presidente do Banco Central durante meses. Esses extremos talvez apontem para a hipótese de acomodação no Brasil: quanto aos casos mais rápidos, o presidente preveria a reação do Congresso e enviaria um nome que pudesse obter o apoio necessário.

Isso é verdade tanto para os cargos voltados para o mercado como para os cargos de alto escalão no Judiciário, especialmente aqueles do Supremo Tribunal Federal, que levam cerca de dezenove dias, em média, para serem aprovados. Os juízes de instâncias superiores e os ministros dos tribunais superiores também têm uma média alta, mas isso se deve à natureza controvertida da representação trabalhista no Tribunal Superior do Trabalho, que elevou as médias.

Na Argentina, as indicações para o Judiciário exibem confirmações para a Suprema Corte muito mais rápidas do que as do restante dos juízes federais e de membros do Ministério Público. Os períodos menores relativos aos indicados para a Suprema Corte sugerem que em decisões extremamente "políticas" a hipótese de acomodação também pode ser uma explicação. Ou seja, essa hipótese pode se mostrar verdadeira para ambos os países, a única diferença residindo em quais são os cargos decisivos, já que os principais cargos voltados para o mercado parecem muito mais importantes no Brasil do que na Argentina. Essa é uma questão importante: embora trabalhemos com a categoria mais geral de "processo de aprovação de autoridades", é evidente que há uma hierarquia dentre os cargos indicados, e essa hierarquia se reflete no modo como o Congresso e os presidentes negociam. Não vamos tratar dessas diferenças neste texto, já que o propósito é apresentar um quadro mais geral, mas elas parecem um item interessante de pesquisa.

Em resumo, os resultados sugerem cinco conclusões importantes para nossa análise comparativa: 1. O Senado argentino tem poderes mais amplos, o que se reflete no maior número de indicados.

2. Os dois Senados exibem um desempenho semelhante em termos de resultado de aprovação, que é caracterizado por altas taxas de aprovação.

3. Há diferentes padrões de duração da confirmação nos dois casos, sendo o Senado argentino mais rápido do que o brasileiro.

4. Há um padrão interno de duração da confirmação semelhante nos dois casos, caracterizado por grande variação na duração dos processos, com alguns indicados exigindo dias e outros, anos, para serem confirmados.

5. Há uma hierarquia entre as indicações políticas, as mais importantes exibindo processos de aprovação mais rápidos. Nesse caso, os presidentes preveriam as reações do Congresso, enviando nomes mais consensuais. As negociações podem começar muito antes que o processo formal ocorra.

Explicando a aprovação de autoridades na Argentina e no Brasil Nesta seção, sustentamos que os fatores políticos são explicações decisivas para os pontos em que nossos casos coincidem (segunda, quarta e quinta conclusões na seção anterior). Em outras palavras, eles ajudam a entender por que os dois Senados aprovam a maioria dos indicados, mas também por que as aprovações variam ao longo do período. Dois são os fatores políticos explicativos aqui considerados: governos divididos (se o presidente tem ou não a maioria na câmara alta) e o mandato presidencial (se o presidente está no primeiro ou no segundo mandato). Em relação a governo dividido, nosso período de estudo só oferece um exemplo curto na Argentina: o presidente De la Rúa, do Partido Radical (1999-2001), teve de enfrentar uma maioria peronista no Senado.

Da mesma forma, no Brasil, Collor (1990-1992) foi o presidente com o nível mais baixo de apoio no Congresso. O outro fator explicativo só é adequado para esclarecer o que acontece em governos mais longos. Embora tenha sido considerado como uma variável institucional em alguns estudos, em nossa visão ele é um bom indicador das dificuldades políticas que um presidente enfrenta para administrar as forças que o apóiam no Congresso. De fato, segundos mandatos são particularmente difíceis para os presidentes porque lideranças alternativas começam a surgir e preparar-se para a sucessão presidencial. Além disso, é comum haver um esgotamento da agenda política executiva no primeiro mandato. Essas dificuldades normalmente se traduzem na arena congressual, criando atrasos e obstáculos nos processos legislativos (e também de aprovação de autoridades) durante esses períodos.

Para os pontos em que nossos casos não coincidem, acreditamos que os fatores institucionais são explicações melhores. O item "As regras internas dos Senados para aprovações de autoridades" mostra a importância de se considerar se os procedimentos são abertos (públicos) ou fechados (secretos), e se as indicações são aprovadas por maioria simples ou qualificada. No caso de procedimentos abertos, as indicações estão expostas a interferências de diferentes atores e, conseqüentemente, a protelações; no caso de maiorias qualificadas, elas exigem um acordo político prévio. As duas situações confirmam a necessidade de negociações entre os poderes.

Os fatores políticos É sabido que a presença ou a ausência de maiorias presidenciais no Congresso é importante para explicar o sucesso do presidente em termos de resultados legislativos (Mayhew, 1991; Binder, 1999, 2003). Seriam as maiorias também decisivas para explicar as aprovações de autoridades pelo Senado? Os dados apresentados a seguir sugerem uma resposta positiva a essa pergunta.

A Tabela_4 apresenta a distribuição de indicações por presidente na Argentina e no Brasil. Ela inclui o total de indicações no caso brasileiro, enquanto no caso argentino os militares foram excluídos para tornar a duração do processo de aprovação mais comparável. Ao longo desses catorze anos, ambos os países exibem um número crescente de indicados. No caso brasileiro, isso se deve especialmente a mudanças institucionais durante os mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), quando muitas das novas agências reguladoras foram criadas à medida que empresas estatais eram privatizadas. A direção das novas agências é submetida ao crivo do Senado antes de serem nomeadas pelo presidente. Na Argentina, a tendência crescente é notavelmente forte na área de indicações para o Judiciário, em particular depois da criação das cortes orais em 1992, durante o primeiro mandato de Menem, e da conseqüente indicação de 256 novos juízes. Por essa razão, e por causa de suas permanências mais longas no poder, os presidentes Cardoso e Menem são responsáveis pelo maior número de indicados.

No que diz respeito à duração do processo de aprovação de autoridades, há aqui dois aspectos surpreendentes. Em primeiro lugar, os presidentes em situação minoritária no Senado (De la Rúa na Argentina e Collor de Mello no Brasil) tiveram seus indicados mais rapidamente aprovados. A presidência de De la Rúa inclui vinte indicações aprovadas em menos de uma semana e mesmo quatro indicações (juízes) apresentadas e aprovadas na mesma sessão, sobre tablas), e a presidência de Collor teve dez indicações aprovadas em menos de uma semana.

Esses dois casos mostram que ocorre a acomodação presidencial em situações de governo dividido. Como foi explicado, presidentes que prevêem uma assembléia não-cooperativa evitam apresentar nomes controvertidos, ou mesmo indicar um nome qualquer. Essa conclusão reforça os resultados de outros estudos sobre ação unilateral (Pereira, Power e Rennó, 2005) e a iniciativa de legislação por parte do presidente (Llanos, 2001), bem como confirma, em termos mais gerais, o poder preventivo dos Legislativos (Blondel, 1973): o poder de desestimular a apresentação de propostas que poderiam ser rejeitadas. Em outras palavras, o indicador de duração do processo permite entender um aspecto do comportamento legislativo que de outro modo seria difícil de observar empiricamente.

Em segundo lugar, presidentes com maioria no Senado têm um comportamento diferente do daqueles que enfrentam um governo dividido: como eles prevêem o apoio de sua maioria, enviam suas propostas com mais confiança. Diante da iniciativa presidencial, o Congresso reage apoiando, embora não o faça nem automaticamente nem de maneira uniforme. De fato, tanto Menem como Cardoso, presidentes que ficaram no cargo por períodos mais longos, experimentaram essa variação. No primeiro mandato de Menem, surpreende o fato de que, contando ele com maioria absoluta no Senado, a duração dos processos de confirmação tenha sido ligeiramen- te maior do que aquela ocorrida com o presidente De la Rúa, que contava com um contingente muito menor na câmara alta (33% do total de senadores). Ademais, a primeira presidência de Menem também exibe o maior número de retiradas ' um total de 110 (80% das quais eram indicações de juízes). As retiradas podem representar "rejeições silenciosas", quando os processos se tornam tão conflitivos que os presidentes preferem desistir para proteger a si mesmos e aos indicados de excessivas críticas públicas. Portanto, esses dois aspectos ' duração do processo e retirada ' sugerem mais a presença de diálogo interinstitucional do que a aplicação da vontade do Executivo baseada na regra da maioria. No segundo mandato de Menem, que foi também um governo majoritário, esses indicadores apontam para a presença de um conflito interinstitucional. Durante esses quatro anos, não apenas os processos de aprovação foram consideravelmente mais longos, mas também caiu o número de indicações, de um total de 2.231 na primeira presidência para 995, sendo a maioria delas (747) promoções militares. Além disso, o grande número de diplomatas (74) apresentados em dezembro de 1999, no final do mandato, sugere que Menem pretendia transferir o peso das indicações ' provavelmente em resposta à pressão da burocracia diplomática ' para a administração seguinte.

Algumas dessas características são partilhadas pelas administrações de Cardoso.

A Tabela_3 mostra padrões de aprovação de autoridade diferentes para seus primeiro e segundo mandatos. Tanto a duração dos processos como o número de retiradas aumentaram no segundo mandato. Particularmente em 1999 e 2002, o primeiro e o último ano de seu segundo mandato, as indicações tornaram-se mais conflitivas, com taxas decrescentes de apoio no Congresso, reforçando, inclusive, a tese de que presidentes reeleitos não usufruem do efeito "lua de mel" nos primeiros meses de mandato. Em suma, os presidentes reeleitos enfrentam muitas dificuldades para aprovar autoridades. Reiterando, elas não ocorrem apenas em tempos de governo dividido, embora o padrão de relações interinstitucionais pareça diferir: se governos divididos encontram presidentes preventivos que evitam o conflito, recusando-se a apresentar indicados polêmicos, governos unificados encontram assembléias reativas que impõem algum grau de negociação.

Finalmente, os processos de aprovação na Argentina e no Brasil partilham outra característica que confirma sua natureza política. Ela diz respeito à política de retirada de indicações, uma vez que as evidências mostram que é prática comum os presidentes em início de mandato retirarem indicações pendentes do governo anterior. No momento em que assumiu o poder, em julho de 1989, Menem retirou a indicação de onze juízes que haviam sido propostos pelo presidente Alfonsín, ao passo que três dias antes de deixar o cargo, em 1999, Menem apresentou 74 indicações diplomáticas que foram imediatamente retiradas por De la Rúa. No Brasil, Lula retirou três embaixadores indicados por seu antecessor, Cardoso, que havia feito a mesma coisa, retirando dois embaixadores e um ministro de tribunal do trabalho (representante dos empregadores) proposto por Itamar Franco. Este último, por sua vez, também havia retirado uma indicação que Collor de Mello enviara ao Senado.

Por que o processo de aprovação de autoridades é mais lento na Argentina do que no Brasil? Durações diferentes indicam um desempenho diferencial em termos de freios institucionais nos dois países? À primeira vista, seria possível argumentar que a carga de trabalho do Senado argentino é a resposta à primeira pergunta: ter de aprovar um número muito maior de indicações demanda mais tempo e atrasa todo o processo. Todavia, como veremos adiante, o Senado argentino conta com uma comissão especial, a Comissão de Acordos, criada com o propósito único de tratar de indicações presidenciais. Essa vantagem estrutural não existe no Senado brasileiro, onde nenhuma comissão é particularmente especializada em indicações. Assim, esta seção mostrará que a resposta parece estar nas diferentes instituições internas que estruturam os processos de confirmação nos dois casos. A idéia subjacente é que quanto maior o número de pessoas ou instâncias envolvidas na avaliação dos indicados ' ou quanto maior o nível de investigação a que os indicados estão sujeitos ', mais longa a duração do processo de confirmação (Hartley e Holmes, 2002, p. 264). Nesse sentido, as instituições do Senado argentino permitem um processo mais intenso e participativo do que ocorre no Senado brasileiro.