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A política educacional do governo Fernando Henrique Cardoso: uma visão comparada

Toda análise de políticas educacionais precisa partir do reconhecimento de que nem os seus sucessos nem os seus insucessos são de responsabilidade exclusiva do governo federal. De fato, todo o ensino básico, da pré -escola ao ensino médio, é de responsabilidade de estados e municípios. O desenvolvimento da educação depende, em grande parte, da atuação destas entidades federadas, como mostra o desempenho diferencial entre estados e regiões do Brasil e entre municípios do mesmo estado diante das mesmas políticas nacionais. Parte dessas diferenças deve-se à disponibilidade ou falta de recursos e ao grau de desigualdade social. Mas as políticas estaduais e municipais são tão ou mais importantes do que as intervenções federais para assegurar a frequência à escola e melhorar o desempenho dos alunos. Minas Gerais e os estados do Sul, por exemplo, têm tido desempenho melhor que São Paulo, cujo pib é maior; no Nordeste, o Ceará tem desempenho melhor que os demais estados. Avanços nos indicadores estaduais paulistas durante o governo Serra, por outro lado, também demonstram a importância das políticas estaduais de educação.

Não se deve esquecer que, apesar das variações nas políticas governamentais, existem tendências gerais que permeiam todos os governos, tendências que decorrem de amplas transformações e pressões sociais. A principal delas é a reivindicação de ampliação de acesso a todos os níveis de ensino. Até a década de 1980, tratava-se do acesso às séries iniciais do ensino fundamental e o analfabetismo ainda era considerado o maior problema do país. No final desta mesma década, a preocupação maior era com o aumento de matrículas nas séries finais do ensino fundamental. Nos anos de 1990, vêm à tona, adicionalmente, as questões da ampliação do ensino médio e da qualidade do ensino.

O desempenho escolar depende, também, do nível de renda e de escolarização dos pais. Os países com os melhores sistemas educacionais são aqueles ou muito ricos ou onde há os pequenos desníveis sociais, ou, ainda, onde a geração dos pais já completou os níveis iniciais do ensino, o que não é o caso do Brasil.

Na área de educação, o desenvolvimento se dá a longo prazo e é cumulativo. Por esta razão boas políticas desenvolvidas por um governo frequentemente só apresentam resultados no governo seguinte. O desenvolvimento do ensino médio depende, por exemplo, do aumento das matrículas no ensino fundamental e, especialmente, da diminuição da repetência e do abandono escolar nas séries iniciais, permitindo o aumento de concluintes na 8ª série. Por sua vez, a expansão do ensino superior depende do aumento do número de matriculados e de egressos do ensino médio.

O Gráfico_1 elaborado pela Fundação Lemann1 demonstra a consistência, a longo prazo, do aumento das matrículas entre 1970 e 2000 e a ruptura ocorrida entre 2000 e 2007, advinda provavelmente de mudanças políticas do governo Lula.

Há de fato, até o ano 2000 e ao longo de diferentes governos, um crescimento constante das matrículas em todos os níveis de ensino, da pré -escola ao ensino superior. O grande aumento das matrículas entre 1970 e 1980 concentrou-se nas séries iniciais do ensino fundamental, e na década de 1990 as matrículas de 5ª a 8ª séries aumentaram significativamente, assim como as do ensino médio. A tendência de aumento constante altera-se apenas no período entre 2000 e 2007, com redução das matrículas no ensino fundamental e estagnação no ensino médio.

Aumentos significativos das matrículas, neste período, ocorrem apenas na pré - escola e no ensino superior, os dois extremos do sistema, e é só neste último que o crescimento é maior do que nos governos anteriores.

A consistência das tendências implica o reconhecimento da força de tradições históricas que antecedem em muito o período que estamos analisando, que continuam a existir e que estiveram na base do patamar institucional atual da educação.

Em primeiro lugar, atradição, que vem desde o Império, de atribuir a responsabilidade pelo ensino básico (então limitado às escolas primárias) a estados e municípios. Como diz Maria Helena Guimarães de Castro, o governo federal encarregou-se das instituições do topo do sistema, as mais caras e as de melhor qualidade, que tendem a absorver a totalidade orçamentária do Ministério da Educação2. Dado o custo dessas instituições, a rede federal permaneceu pequena, atendendo às faixas superiores de renda da população e, por esta razão, foi incapaz de absorver o grande aumento da demanda e o atendimento maciço do ensino básico e superior que recaiu, quase que inteiramente, sobre estados e municípios e sobre o ensino privado. Abordamos também, a tendência do governo federal de controlar todo o sistema de ensino, utilizando como instrumento privilegiado para promover mudanças o recurso a leis, normas e decretos de alcance nacional, que os estados e os municípios devem executar e financiar (apesar de frequentemente serem incapazes de fazê -lo). Disto resultou um sistema extremamente burocrático, ao mesmo tempo centralizador, fragmentado e desigual3.

Por fim, há uma tendência histórica de malversação dos recursos destinados à educação. De fato, irregularidades na aplicação dos recursos para a educação são constantes na história da educação brasileira envolvendo o governo federal, os estados e os municípios.

OS MARCOS ESTRUTURAIS DO SISTEMA DE ENSINO Até a Constituição de 1988, a estrutura do sistema brasileiro de ensino estava baseada nas profundas reformas promovidas pelo Regime Militar entre 1964 e 1970, as quais definiram o modelo de universidade e reorganizaram todo o ensino básico, unindo os antigos ginásios e colégios num único nível, o fundamental4.

Data também deste período a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (fnde), constituído por recursos extra-orçamentários fornecidos pelo Salário Educação, que permitiu à União interferir diretamente no ensino fundamental.

A primeira grande mudança do marco estrutural criado pelo governo militar ocorreu com a Constituição de 1988. Quatro medidas tiveram impacto muito grande no sistema educacional.

A primeira, que afetou especialmente o ensino superior, foi a inclusão da autonomia universitária como cláusula constitucional. Esta medida, defendida pelo setor público, teve impacto maior (e não esperado) sobre o setor privado, liberando as universidades particulares de grande parte dos controles exercidos pelo Conselho Federal de Educação. As repercussões sobre os setores públicos foram menores, uma vez que a autonomia financeira foi restringida pelas leis orçamentárias e a gestão de seu pessoal foi engessada pelo Regime Único do Funcionalismo Público, publicado logo depois. Alem dessas medidas, a Constituição incluiu e aumentou a vinculação de percentuais mínimos dos orçamentos públicos destinados à educação: 18% para a União e 25% para estados e municípios.

Mas a medida de maior repercussão na organização do sistema educacional foi a alteração do pacto federativo, que concedeu autonomia aos municípios para organizar seus próprios sistemas de ensino, independentemente de supervisão dos estados ou da União. Desta forma, criaram-se no Brasil mais de 5, 6 mil sistemas educacionais autônomos, dificultando enormemente a formulação e a execução de uma política nacional, ou mesmo estadual, para o ensino básico.

A outra mudança nos marcos estruturais ocorreu já no governo Fernando Henrique, qual seja, a promulgação, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (ldb), depois de oito anos de discussão no Congresso. Embora não se tratasse de iniciativa do governo Fernando Henrique, a atuação do MEC foi decisiva para sua aprovação.

A LDB fortaleceu a tendência à descentralização normativa, executiva e financeira do sistema educacional e repartiu a competência entre as instâncias do poder (federal, estadual e municipal), enfatizando a responsabilidade de estados e municípios para com a universalização do ensino fundamental, que passou a ser responsabilidade de ambos.

A educação infantil foi atribuída aos municípios e o ensino médio aos estados.

A União permaneceu como o principal responsável pelo desenvolvimento do ensino superior público e pelo controle sobre todo o ensino superior privado, mantendo suas antigas funções de coordenar o conjunto do sistema. Também lhe coube a função redistributiva e supletiva com o objetivo de diminuir as desigualdades regionais e suprir deficiências dos sistemas de ensino As mudanças promovidas pela LDB no ensino superior foram profundas. Em primeiro lugar, a Lei regulamentou e ampliou a autonomia das universidades, inclusive no que diz respeito à possibilidade de reorganização de sua estrutura interna, até então obrigatoriamente organizada em departamentos e institutos. Além disso, liberou os cursos da obrigatoriedade do currículo mínimo, que definia as disciplinas a serem ministradas obrigatoriamente em cada curso, sistema que foi substituído por diretrizes curriculares mais gerais, as quais contemplam prioritariamente os objetivos do curso e o perfil profissional dos formandos. A LDB tentou também diversificar a oferta de cursos superiores, até então totalmente amarrada às licenciaturas e aos bacharelados, criando os cursos sequenciais.

Deve-se reconhecer, no entanto, que a grande liberdade na organização dos cursos e na estrutura do ensino superior propiciada pela LDB , estranhamente, em grande parte foi ignorada pelas universidades públicas. O ensino privado tirou maiores proveitos das inovações.

Durante o governo Lula houve apenas duas tentativas de criação de novos modelos de universidades públicas, inspirados nas mudanças que o Protocolo de Bologna5 promoveu na Europa: a reforma proposta pela Universidade Federal da Bahia e a criação da Universidade do abc. Trata-se, em ambos os casos, de iniciativas que vêm encontrando dificuldades de implantação, mas que merecem ser bem-sucedidas e replicadas.

No caso do ensino básico, a LDB teve influência decisiva ao tratar da questão da formação de professores, exigindo que, num período de dez anos, não se admitissem mais docentes sem curso superior. Além disso, reconhecendo as enormes deficiências das licenciaturas, estabeleceu que elas não mais poderiam ser oferecidas como simples habilitação de um curso com outros objetivos (como os bacharelados e os cursos de pedagogia), mas que deveriam ser cursos especificamente destinados à formação de professores. Para a docência nas séries iniciais do ensino fundamental, que é a raiz do problema, deveria ser criado um curso novo, o Normal Superior. Foi esta parte da LDB que encontrou os maiores obstáculos para sua implantação em virtude da forte resistência por parte dos cursos de pedagogia das universidades públicas e dos sindicatos, e acabou sendo descaracterizada no governo Lula.

Quanto ao conjunto dos sistemas de ensino, a LDB teve uma influência decisiva, ao exigir avaliações periódicas de todos os níveis do sistema, que passou a ser responsabilidade da União, com a colaboração de estados e municípios. No caso do ensino superior, a injunção da avaliação foi reforçada pela exigência de renovação periódica do credenciamento das instituições e do reconhecimento dos cursos, baseada em avaliações prévias.

Boa parte das políticas do governo Fernando Henrique foi orientada para a implantação das reformas estabelecidas pela LDB . De fato, uma das maiores realizações deste governo foi a montagem de um sistema de avaliação a partir do SAEB (Sistema de Avaliação do Ensino Básico), cuja excelência foi reconhecida internacionalmente, tornando-se um instrumento fundamental para a formulação de políticas públicas. No ensino superiorfoiinstituído, comoprincipalcritériodeavaliação, oExameNacional de Conclusão de Curso, conhecido como Provão.

A LDB , lei modernizante e descentralizadora, reconhece que conteúdos e competências podem ser transmitidos por intermédio de diversas combinações curriculares. Não fixa disciplinasobrigatórias, mas áreas de conhecimento, permitindo que muitos conteúdos sejam transmitidos como temas transversais, eliminando a excessiva compartimentalização dos currículos. Esta lei, no entanto, foi inteiramente descaracterizada durante o governo Lula por mais de vinte emendas, a maioria das quais de interesses particularistas ou corporativos, entupindo novamente e descaracterizando a estrutura curricular do ensino básico.

O CRESCIMENTO DOS SISTEMAS DE ENSINO Começaremos esta análise pelos dados quantitativos, tomando como referência da extensão das mudanças o ano de 1992, anterior ao período Fernando Henrique, e utilizando como indicador não o número de matrículas, como consta do Gráfico_1, mas as taxas bruta e líquida de matrículas, que permitem avaliar o nível de inclusão do sistema6.

Como os períodos que estamos analisando são de duração desigual (três anos do governo Itamar, oito anos do governo Fernando Henrique e seis anos do governo Lula), para se obter uma visão mais adequada é necessário calcular a média anual do crescimento das taxas de matrículas.

O ensino fundamental, que já vinha crescendo a níveis elevados durante o governo Itamar, mas com a matrícula concentrada nas séries iniciais, continuou a crescer substancialmente no governo Fernando Henrique, especialmente nas séries finais. De fato, um dos aspectos mais importantes deste crescimento é que ele ocorreu da 5ª a 8ª séries, indicando que mais alunos estavam conseguindo se formar, o que ampliou a procura pelo ensino médio.

as taxas de crescimento anual das matrículas no ensino fundamental decaem no governo Lula, não só nas séries iniciais, que já estavam praticamente universalizadas, mas também nas finais, nas quais ainda era necessário um aumento significativo.

por outro lado, o índice de crescimento anual do ensino médio, muito pequeno até o governo itamar, acelera substancialmente durante o governo Fernando Henrique e cresce muito pouco no governo Lula.

O ensino superior, por sua vez, cujo crescimento estagnou entre 1985 e 1995, começa a crescer novamente no governo Fernando Henrique e continua seu movimento ascendente no governo Lula, especialmente no que diz respeito à taxa bruta.

É preciso considerar, entretanto, que em todos os períodos de crescimento quanto mais perto se chega da universalização, mais difícil é manter o ritmo de crescimento, porque há menos crianças a serem incorporadas e as que estão fora do sistema se encontram nos rincões mais pobres, mais marginalizados e mais isolados e, portanto, mais difíceis de serem atendidos. Além disso, tem havido uma queda na natalidade, o que afeta a demanda para as séries iniciais. Isto explica em parte o fato de que a taxa de matrículas nas séries iniciais tenham decrescido no governo Lula, mas não justifica a diminuição das matrículas nas séries finais (ver Gráfico_1). O ensino médio, apesar do crescimento excepcional ocorrido durante o governo Fernando Henrique, está ainda muito longe da universalização, e a diminuição do ritmo de crescimento durante o governo Lula é preocupante.

O crescimento de um nível de ensino depende do crescimento anterior do nível abaixo dele. Dessa forma, o crescimento do ensino médio, no governo Fernando Henrique, beneficiou-se do crescimento do ensino fundamental ocorrido no governo anterior e ainda em marcha durante sua própria gestão. O aumento das taxas de inclusão no ensino médio promoveram, por sua vez, um aumento de matrículas no nível superior, como de fato ocorreu durante o governo Lula. Mas esse crescimento será certamente prejudicado no futuro, dada a pequena expansão do nível médio.

O PÚBLICO E O PRIVADO No caso do ensino superior, é necessário analisar também o crescimento relativo dos setores público e privado. Esta relação entre os setores público e privado permanece relativamente estável no período entre 1933 e 1965, com predomínio do setor público. Em 1965, no início do governo militar, o setor privado começa a crescer mais vigorosamente do que o público, ultrapassando-o em número de matrículas em 1970. A partir desta data, o predomínio do setor privado cresce continuamente até 1980 e cai (embora muito pouco) entre 1985 e 1995. O período do governo Fernando Henrique é marcado por uma nova expansão do setor privado que continua a crescer até 2008, durante o governo Lula, embora em ritmo menor7.

Não houve nenhuma alteração de políticas nem criação de dificuldades para o setor privado entre 1980 e 1988 (ano da nova constituição); no entanto, a participação deste setor decresceu nesse período, provavelmente em função da crise econômica, iniciando então um novo crescimento que vai até 2008.

Na verdade, o crescimento do setor privado parece operar por ciclos que são em grande parte independentes de estímulos federais mas que dependem da demanda do mercado, o qual é condicionado pelo nível de renda da população e pelo número de egressos do ensino médio. Em períodos de crise econômica, o setor privado cresce muito pouco ou decresce. Em períodos de desenvolvimento, ele aumenta vigorosamente.

Não houve nenhuma medida durante o governo Fernando Henrique que justifique a acusação que lhe tem sido feita de favorecimento ao setor privado. Pelo contrário, as duas medidas que afetaram este setor tiveram influência negativa A primeira, paradoxalmente, consistiu no reconhecimento e na permissão de instituições privadas lucrativas. Isto desmascarou um segredo de Polichinelo: o fato de que instituições privadas de ensino superior estavam se tornando, de fato, negócios extremamente rendosos, utilizando falhas na legislação. O reconhecimento do caráter lucrativo retirou a isenção de impostos, da qual gozavam, o que as tornou muito menos rentáveis. A segunda envolveu o Provão, que, informando o público sobre o desempenho dos mesmos cursos em diferentes instituições, diminuiu a procura nos cursos mal avaliados e aumentou o número de candidatos naqueles mais bem avaliados.

Paradoxalmente, dada a orientação do PT de criticar qualquer repasse de recursos públicos para o setor privado, a única medida que beneficiou este setor ocorreu no período Lula, com a criação do PROUNI 8, que socorreu, por meio da isenção fiscal, boa parte das instituições privadas lucrativas, boas e más, que enfrentavam dificuldades financeiras. Eliminou-se assim a clara distinção no tratamento conferido às instituições lucrativas e não lucrativas estabelecido no governo Fernando Henrique, porque ambas foram isentas de impostos e ambas tiveram que aceitar os alunos do PROUNI 9.

Se esta mudança de fato aumentou o acesso ao ensino superior por parte da população mais pobre, perdeu-se no entanto a oportunidade de incentivar a qualidade do ensino privado, o que poderia ser feito restringindo-se o PROUNI aos cursos e às instituições mais bem avaliados.

Por fim, é preciso reconhecer que, com o grande aumento da carga de impostos, foi possível para o governo Lula, depois de muitos anos, aumentar substancialmente o número de universidades públicas e expandir as vagas nas já existentes. O programa Reuni é uma contribuição do governo Lula para o aumento do setor público da educação superior. Se isto era importante e necessário, há que se lamentar não ter havido o estabelecimento de critérios de expansão que corrigissem a grande desigualdade de oferta de ensino superior federal entre as diferentes unidades da federação, levando-se em consideração o número de egressos do ensino médio em cada uma delas. Pode-se lamentar também que a expansão não tenha sido utilizada para diversificar o sistema de ensino superior, o que se torna cada vez mais necessário dada a crescente heterogeneidade dos egressos do ensino médio em termos de competência acadêmica, interesses e vocações. Foi mantido o modelo único de universidades voltadas para a associação entre ensino e pesquisa, contrário do que vem ocorrendo nos países desenvolvidos10.

Vale lembrar que o crescimento quantitativo é crucial para a democratização do ensino, como se verifica no Gráfico_2, que compara a taxa líquida de matrícula nos diferentes níveis de ensino por faixa de renda, entre os anos de 1995 e 2005, período quase todo coberto pelo governo Fernando Henrique (Gráfico_2).

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O crescimento das matrículas e da taxa líquida beneficia primordialmente as camadas mais pobres, e há um inegável movimento em direção à maior equalização do sistema. O acesso às séries iniciais dos 20% mais pobres foi praticamente igualado ao dos 20% mais ricos. Nas séries finais, a diferença não desaparece, mas diminui muito. No ensino médio houve um grande crescimento na participação dos 20% mais pobres, mas estamos muito longe da universalização. É por esta razão que o decréscimo no índice de crescimento durante o governo Lula nas séries finais e no ensino médio, apontado nas tabelas_1 e 2, é tão preocupante.

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A QUALIDADE DO ENSINO E OS SISTEMAS DE AVALIAÇÃO Ensino básico A questão da qualidade de ensino, o maior problema do sistema educacional brasileiro hoje, foi a área na qual o governo Fernando Henrique encontrou suas maiores dificuldades.

Até o governo Fernando Henrique não havia indicadores que medissem a qualidade do ensino. Não sabemos, portanto, quando se inicia a queda da qualidade do ensino nem sua amplitude. Foi apenas com a regularização e o aperfeiçoamento do SAEB a partir de 1995, e a inclusão do Brasil na avaliação internacional feita pela oecd (Organization for Economic Co-Operation Development) com o pisa (Programa Internacional de Avaliação de Alunos), ações realizadas pelo governo Fernando Henrique, que tivemos dados objetivos sobre desempenho escolar. A importância dessa iniciativa precisa ser reconhecida porque a construção deste sistema de avaliação representa, de fato, uma mudança de patamar nas políticas educacionais do país. O governo Fernando Henrique não foi marcado pelo início da queda da qualidade do ensino, mas pela possibilidade de medi-la.

O problema da qualidade já vinha sendo apontado desde a década de 1980 por pesquisadores da área de educação. Embora não houvesse ainda indicador de desempenho propriamente dito, estes pesquisadores, muitos dos quais do próprio MEC , percebiam claramente o problema da má qualidade de ensino por meio da análise de dados referentes à repetência e ao abandono escolar que ela promove.

O grande pioneiro nesse tipo de análise foi Sérgio Costa Ribeiro, que criou o termo "pedagogia da repetência" para caracterizar a concepção pedagógica que embasava o caráter altamente seletivo do sistema de ensino tradicional11.

Estudo realizado por Goldemberg e Durham em 199312 aponta com clareza a gravidade do fenômeno da repetência, demonstrada no fluxo escolar.

A Tabela_4 mostra muito claramente o grau de exclusão escolar vigente em 1985: de cada 100 ingressantes, apenas 18 concluíam a 8ª série.

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Esses dados, no entanto, não atingiam o grande público. Foi só com a regularização e a institucionalização do SAEB realizada pelo governo Fernando Henrique e com a ampla divulgação dos seus resultados, promovida pelo MEC , é que a questão da qualidade passou a ser discutida na grande imprensa, conscientizando a população sobre a gravidade do problema. Mas a análise do fenômeno da repetência ajuda-nos a entender por que a ampliação das matrículas está associada a uma queda da qualidade do ensino.

Costuma-se dizer, e é verdade, que o Brasil possuía antigamente um excelente sistema de ensino público (especialmente no ginásio e no colégio) e que o desempenho dos alunos diminuiu de modo alarmante. Mas é preciso considerar que, naquele tempo, as altíssimas taxas de reprovação e evasão escolar, (assim como os antigos exames de admissão ao ginásio) funcionavam como um sistema de peneiras cada vez mais finas, que excluíam precocemente do sistema de ensino a enorme maioria dos alunos provenientes de famílias menos escolarizadas e de menor renda, como ficou patente no Gráfico_2 e na Tabela_613.

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Neste sistema, a evasão decorrente das reprovações maciças no ensino fundamental, especialmente nas séries iniciais, fazia com que apenas os melhores alunos (de acordo com os padrões então aceitos) chegassem até o final da quarta série e, com o exame de admissão ao ginásio, apenas os melhores entre esses lograssem terminar a oitava. Ascendia ao ensino médio um número ainda mais restrito de alunos. Este tipo de processo seletivo assegurava que apenas uma pequena parcela dos alunos, os de melhor desempenho, sobrevivesse no sistema educacional até o final do ensino fundamental e médio. Cria-se assim a ilusão de um ensino de qualidade que resulta da eliminação precoce dos alunos com maiores dificuldades de corresponder às expectativas dos professores.

O Sistema de Avaliação do Ensino Básico (SAEB) aplicado a cada dois anos de 1995 a 2005 mostra a continuidade da queda no desempenho dos alunos até o penúltimo ano do governo Fernando Henrique.

Os primeiros sinais de melhoria e de inversão da curva decrescente da qualidade do ensino ocorrem apenas entre 2001 e 200314, quando os indicadores melhoram tanto em matemática como em português, em todas as séries. A única exceção é a da média em português na oitava série, a qual apresenta uma queda, embora muito pequena, de 0, 2 pontos. Sendo o SAEB aplicado a cada 2 anos, não inclui 2002 último ano do governo Fernando Henrique. Embora os resultados tenham sido obtidos em 2003, já no governo Lula, devem ser atribuídos aos esforços do governo anterior, uma vez que o ano de 2003 foi muito tumultuado no MEC em função de trocas de ministros, não tendo sido possível, durante este ano, elaborar e implementar políticas voltadas para a melhoria da qualidade do ensino. Esta hipótese é reforçada pelo fato de que no período entre 2003 e 2005, já superadas as dificuldades iniciais no governo Lula, se as séries iniciais continuaram a apresentar uma pequena melhoria, tanto em matemática como em português, as séries finais e o ensino médio retomam um movimento descendente. Isto significa que as dificuldades encontradas pelo governo Fernando Henrique no esforço de melhorar o ensino persistiram pelo menos durante o primeiro mandato do governo Lula.

Além do SAEB , contamostambém, a partirde2000, com a inclusão do Brasil no pisa realizado pela oecd; uma avaliação internacional comparada do desempenho dos alunos de 15 anos que é aplicada a cada três anos.

A análise comparativa entre o Brasil e outros países, possibilitada pelo pisa oferece, pela primeira vez, uma demonstração cabal da gravidade do problema da qualidade de ensino. A publicação destes resultados contribuiu enormemente para que a questão da qualidade do ensino atingisse o grande público. A Tabela_5 apresenta uma relação de alguns dos países avaliados, que indica claramente o fosso que separa o Brasil não só dos países desenvolvidos, mas de outros dois países latino americanos15.

Em 2006, 55, 5 % dos alunos brasileiros de 15 anos matriculados na 8ª série do ensino fundamental ou na 1ª série do ensino médio estão classificados nos níveis 1 e abaixo de 1, considerados crítico e abaixo do crítico. Em comparação, apenas 5, 7% dos coreanos e 11% dos canadenses encontram-se nesta categoria. Inversamente, apenas 5, 8% dos estudantes brasileiros atingem os níveis 4 e 5, ao passo que nos dois países citados, 54, 4% e 41, 7% se situam nos dois níveis mais elevados.

Isto obviamente repercute no ensino superior. Podemos inferir que os alunos dos níveis 1, abaixo de 1 e até 2, isto é , 75% dos concluintes do ensino fundamental, não têm condições de enfrentar o ensino superior com sucesso e estarão excluídos deste nível de ensino16.

Resultados tão desastrosos não podem ser atribuídos a falhas do governo Fernando Henrique: são uma "herança maldita" bem mais antiga, que não conseguimos ainda superar. Por fim, a enorme importância do sistema de avaliação do desempenho escolar, de grande credibilidade, criado no governo Fernando Henrique permitiu análises e denúncias no que diz respeito à qualidade do nosso ensino. Não se pode deixar de admirar a coragem e a honestidade na apresentação de dados que poderiam prejudicar sua imagem política.

A partir de 2006 o novo governo introduziu profundas modificações no SAEB . A primeira - a substituição do caráter amostral do exame por uma prova universal para as 4ª e 8ª séries do ensino fundamental, a Prova Brasil - foi positiva. A vantagem da prova universal é que, utilizando metodologia semelhante à do SAEB , com pequenas diferenças, permite avaliar não apenas estados e regiões mas, inclusive, municípios e escolas, oferecendo um novo instrumento, mais detalhado, para orientar as políticas educacionais.

Como houve ligeiras variações da metodologia entre SAEB e a Prova Brasil, os dados de 2007 não são estritamente comparáveis aos de 2005, e a melhoria apresentada neste ano pode ser ilusória. Mas é encorajador o fato de a Prova Brasil haver finalmente registrado, no segundo governo Lula, entre 2005 e 2007, uma substancial melhoria no desempenho em português nas três séries avaliadas.

No entanto, a melhoria é muito pequena no que diz respeito à prova de matemática, na 8ª série e no ensino médio.

A partir de 1996, além da Prova Brasil, o MEC passou a utilizar um novo indicador, o IDEB (Índice de Desenvolvimento Educacional Brasileiro), que apresenta resultados melhores do que o SAEB.

O IDEB não pode ser comparado ao SAEB porque combina, num único índice, duas variáveis: o desempenho na Prova Brasil e o fluxo escolar (isto é , a repetência). Isto significa que um aumento na nota tanto pode significar que a repetência diminuiu como que o desempenho escolar melhorou. Essas duas variáveis são importantes, mas uma avaliação comparativa dos resultados entre os dois governos só poderá ser feita se os resultados da Prova Brasil forem desagregados do problema do fluxo (Gráfico_4). Como a grande melhoria nos índices de reprovação se deu no governo Fernando Henrique, como se vê na Tabela 7, o cálculo de um IDEB para o governo anterior mostraria resultados muito mais elevados do que o apresentado apenas pelas notas do SAEB , como vinha sendo feito.

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Ensino superior No início do governo Fernando Henrique, havia uma consciência generalizada da queda de qualidade do ensino superior, especialmente daquele oferecido por instituições privadas. Também neste caso não havia dados seguros que comprovassem este fato.

Os únicos momentos de avaliação no ensino superior ocorriam por ocasião do credenciamento de instituições e o reconhecimento dos cursos feitos pelo então Conselho Federal de Educação, atribuição assumida depois pelo Conselho Nacional de Educação em 1995. No caso das instituições estaduais esta avaliação recaía sobre os Conselhos Estaduais. Após uma instituição ser credenciada e seus cursos reconhecidos, não passava por nenhuma outra avaliação. Além do mais, como os processos eram sempre individuais, não havia nenhum instrumento de comparação entre os cursos existentes.

A ideia de criar uma avaliação de desempenho dos alunos através de um exame de final de curso, como fazia o SAEB, foi audaciosa. Criou-se, então, o Exame Nacional de Conclusão de Curso (ENENC), utilizando os métodos de avaliação mais modernos, o qual ficou conhecido popularmente como Provão. No primeiro ano de funcionamento, foram avaliados cinco cursos e o número foi aumentando anualmente até atingir, em 2002, 75% dos alunos matriculados no ensino superior. Os exames eram universais, isto é , abrangiam todos os alunos concluintes dos cursos avaliados. Isto permitiu, pela primeira vez, uma comparação da qualidade da formação obtida pelos alunos em cursos de diferentes instituições.

Apesar da intensa oposição, o governo insistiu na ampla divulgação dos resultados, não só no sitedo MEC, mas também pela imprensa, o que contribuiu muito para tornar a questão da qualidade do ensino superior um objeto de discussão pública. Além disso, o Provão permi-tiu e orientou uma avaliação in locoe mais aprofundada das instituições com os piores resultado, exigindo reformas internas no sentido de melhorar a formação oferecida.

Sem dúvida, o Provão precisava de revisões, que estavam sendo estudadas no final do governo Fernando Henrique, mas foi um instrumento crucial para realizar a passagem de um sistema de controle baseado em critérios formais para um outro, centrado na avaliação de desempenho. Na passagem para o governo Lula, considerou-se impossível manter o Provão porque havia sido uma das iniciativas mais criticadas pelo PT em relação ao governo anterior. Mas já era impossível também ignorar a necessidade de um sistema de avaliação, além do fato de o Provão ter contado com grande apoio popular. Criou-se então um novo sistema extremamente complexo de avaliação de cursos e instituições, o sinaes incorporando a autoavaliação à avaliação externa e um novo sistema de exames que incluía, além dos formandos, também os ingressantes, tentando medir o valor agregado. Além disso, o exame passou a ser feito por amostragem.

A implantação do sinaes, pela sua própria complexidade, encontrou inúmeras dificuldades. Talvez por esta razão seus resultados não têm sido amplamente divulgados. Incluindo variáveis diferentes num mesmo índice, não possuia clareza do Provão sobre o que, de fato, está sendo avaliado. Além disso, sendo feito por amostragem, não permite a comparação entre as instituições, tornando- se válido apenas quando se comparam estados e regiões. Com isto, o resultado mais utilizado do sinaes tem sido o exame realizado com os concluintes, o ENAD, isto é , mais semelhante ao Provão, embora mesmo esta prova venha encontrando dificuldades na sua elaboração e aplicação.

Parece-me indispensável que, aproveitando as experiências dos governos anteriores, um novo governo institua um novo sistema de avaliação sem as fragilidades do sinaes e mais semelhante ao Provão.

ENSINO TÉCNICO E TECNOLÓGICO Precisamos agora mencionar uma parte do sistema educacional que se torna cada vez mais relevante e que, até há pouco tempo, era ignorado nas análises. Trata- se do ensino técnico e tecnológico para a formação de uma mão de obra mais qualificada para o mercado de trabalho. O governo federal havia criado, ainda durante o regime militar, uma rede de escolas técnicas de excelente nível e muito bem equipadas, as quais integravam o ensino médio propedêutico e uma formação técnica e operavam em tempo integral. A qualidade do ensino era igual ou superior à das melhores escolas particulares de nível médio, e eram mais caras do que estas, custando de cinco a dez vezes mais do que as escolas secundárias estaduais.

Dado o elevado custo de instalação e manutenção dessas escolas, a rede sempre foi muito pequena e atendeu a uma minoria muito reduzida dos alunos de nível médio. O problema mais sério, no entanto, que vinha sendo apontado desde antes do governo Fernando Henrique, é que, oferecendo, além da formação técnica, um excelente curso médio regular propedêutico, tornava-se uma ótima preparação para o vestibular. Em virtude disso, as vagas passaram a ser disputadas por alunos provenientes das classes médias, que haviam cursado o ensino fundamental em escolas particulares, os quais, ingressando diretamente na universidade após a conclusão do curso técnico, não se dirigiam para o mercado de trabalho.

Diante da grande procura, exigiam exame para ingresso, cuja disputa era tão grande como a que ocorria nos vestibulares das universidades públicas, com os mesmos resultados elitizantes.

Dessa forma, em lugar de formar trabalhadores e técnicos altamente qualificados e bem remunerados para atender às novas necessidades do mercado de trabalho, transformaram-se em cursos pré-vestibulares, atendendo a uma minoria privilegiada17.

O governo Fernando Henrique tomou a iniciativa de separar a formação para o trabalho, oferecida nas escolas técnicas, da formação propedêutica, que deveria ser obtida nos cursos médios regulares. Isto permitia uma ampliação imediata nas vagas para o ensino técnico, afastando boa parte da clientela cujo interesse estava centrado no vestibular.

A resistência das escolas técnicas foi enorme, porque se orgulhavam da excelência de seu ensino e da excelente formação dos que nela ingressavam. A reforma implicava deixarem de ser instituições de elite. Em face dessa resistência, a reforma foi iniciada, mas de forma parcial. Cedendo à pressão das escolas, o governo Lula reintroduziu a junção de ensino propedêutico junto ao técnico, mantendo sua excelente qualidade e seu elitismo. O acerto da orientação da proposta do governo anterior pode ser avaliado pelo que ocorreu nas escolas técnicas estaduais de São Paulo, onde se manteve a separação. Os alunos cursam o ensino médio regular, de caráter propedêutico, na rede comum e fazem a formação para o trabalho nas escolas técnicas. Com isto, o número de ingressantes nas escolas técnicas provenientes da rede pública passou de cerca de 45% para mais de 70%, com colocação imediata no mercado de trabalho.