BrBRHUHu0034-73292005000200007

A Política Externa Independente em ação: a Conferência de Punta del Este de 1962

Introdução1 Em 22 de janeiro de 1962, Ministros das Relações Exteriores dos Estados-membros da Organização dos Estados Americanos (OEA) reuniram-se sob os auspícios do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (Tiar) para considerar "as ameaças à paz e à independência política dos Estados Americanos"2. A Conferência focava-se na situação política do governo de Cuba, cujo líder Fidel Castro declarara adesão ao marxismo-leninismo, e nas alegadas ações contra países vizinhos. Após dez dias de discussões, em 31 de janeiro, Cuba foi suspensa da Junta Interamericana de Defesa e da OEA, sendo que esta última decisão não contou com votos favoráveis dos maiores Estados latino-americanos.

Desde então, as decisões da VIII Reunião são debatidas por políticos, diplomatas e estudiosos da ciência política, sem, todavia, proceder-se a análise pormenorizada. Em certo sentido, continua sem resposta a pergunta do embaixador Teixeira Soares (1980: 154): "que mérito teve a Conferência de Punta Del Este?".

O problema cubano representou capítulo determinante das relações hemisféricas.

Nele, incluía-se o tratamento de temas como as relações Estados Unidos América Latina, a solidariedade continental, o problema do comunismo e o princípio da não-intervenção. O sistema interamericano, representado pelo Tiar e pela OEA, foi obrigado a lidar, de um lado, com a possibilidade de instalação de modelo de governo fundamentado em ideologia distinta daquela do bloco ocidental, sem ferir princípios da não-intervenção ou mesmo da autodeterminação (citado, por exemplo, por Roberto Campos em suas memórias); de outro, com uma revolução que patrocinava guerrilhas pelo continente, além da ameaça (ainda que improvável), de intervenção extracontinetal, sem que se estabelecesse o precedente de intervenção em Estados americanos.

Nesse intrincado jogo de interesses que dividiu as repúblicas americanas, teve destaque a posição brasileira. A delegação, liderada por Francisco Clementino de San Tiago Dantas, opôs-se às sanções contra Cuba e, junto com Argentina, México, Chile, Bolívia e Equador, absteve-se da resolução que suspendia o governo cubano da OEA. San Tiago Dantas tornou-se uma das principais figuras da reunião, defendendo firmemente a inoperância e ilegalidade de sanções, cujo resultado (na visão de San Tiago), seria a consolidação da influência soviética.

A Conferência de Punta Del Este, ao mesmo tempo, teve grande repercussão na política brasileira. Poucas vezes a opinião pública brasileira mobilizou-se em assuntos de política internacional como o fez em janeiro de 1962. Nas palavras de Alceu Amoroso Lima (1962), em artigo da época: "[...]Tenho, como todo mundo, o pensamento voltado para Punta Del Este. Ali começa hoje (quando escrevo essas linhas), a jogar-se o destino da instituição internacional mais antiga dos nossos tempos: a Organização dos Estados Americanos, órgão do pan-americanismo, idealizado por Bolívar em 1826, e laboriosamente edificado em quase século e meio de ingentes esforços".

Se não há dúvida da importância da reunião de Punta para as relações hemisféricas em geral, e para a política externa brasileira em especial, permanecem pouco estudadas as razões que levaram o governo brasileiro a se posicionar da forma como o fez em 1962. Muitos autores comentaram-nas brevemente, mas ainda restam algumas perguntas a serem respondidas: "a posição brasileira fundou-se apenas em defesa do respeito às regras da OEA? Quais as razões políticas para esse ponto de vista? Por que o Brasil se absteve e não votou contra a suspensão? Qual a relevância de Punta para a política externa brasileira? Tratou-se de exemplo de ação da 'política externa independente'"? O objetivo do presente trabalho é apontar elementos que permitam compreender as razões pelas quais o governo brasileiro tomou a decisão de abster-se na VIII Reunião de Ministros das Relações Exteriores, à luz de sua relação com os Estados Unidos e a América Latina, em meio à Guerra Fria. Como se verá, a VIII RMRE constituiu um ponto de convergência entre desdobramentos da Guerra Fria na América Latina, e projetos e constrangimentos específicos da política brasileira; tem-se, dessa forma, a possibilidade de se verificar como o país lidou com um problema de política externa, mas que afetava diretamente os desenvolvimentos internos, as pressões e os limites de uma atuação internacional dentro de um sistema específico.

A conjuntura internacional Guerra Fria e a América Latina Em janeiro de 1962, a Guerra Fria e a estrutura internacional decorrente da confrontação bipolar já definira contornos específicos à realidade internacional, que se desenvolveram especialmente a partir de 1947. Existem divergências quanto ao momento de seu início, mas autores como Aron (1975) e Walker (1993), dentre outros, destacam 1947 como o ponto em que a disputa adquire contornos mais claros. Aron (1975: 74), destaca que o termo deve ser entendido como a fase de tensão entre os aliados (que combatiam o Nazismo), que se desenrola desde o fim da Segunda Guerra Mundial e que adquire contornos mais nítidos em 1947, com a Doutrina Truman; a ruptura aprofunda-se na Conferência de Paris, na discussão do Plano Marshall, e com a situação dos países da Europa Oriental. A partir desses episódios, resumidamente, a confrontação amplia-se em casos como o Bloqueio de Berlim, em 1948, com a bomba soviética e a vitória do comunismo na China, em 1949.

A Guerra da Coréia ampliou o campo de confrontação bipolar para além da Europa: "foi o incidente coreano que lhe deu (à Guerra Fria) uma dimensão militar e uma extensão planetária" (Aron, 1975: 76). Estabeleceu, na década de 1950, padrão de relacionamento caracterizado por fases mais tensas, períodos de relaxamento ou "coexistência pacífica". A morte de Stalin e o fim da Guerra na Coréia, em 1953, provocaram certa diminuição na tensão bipolar, mas nos anos subseqüentes, destaca-se principalmente a corrida armamentista. As duas superpotências adquiriram bombas de hidrogênio e novos vetores de lançamento, o que ampliou suas possibilidades de second strike e estabeleceu a chamada "destruição mútua assegurada", ou MAD. Episódios como o lançamento do Sputnik, em 1957, estabeleceram a percepção na administração, de que os Estados Unidos estariam perdendo a disputa tecnológica3. Assim, no fim dos anos 50, a conjuntura internacional desenvolvia-se em um sistema já bem estabelecido entre leste- oeste, com aparente vantagem para o bloco soviético.

Com a eleição de Kennedy, buscou-se superar a União Soviética, cujo governo de Kruschev se aproveitava da conjuntura favorável para pressionar os Estados Unidos em casos como o do U-2, em 1960, e na questão de Berlim. Desde o governo Eisenhower, havia pressão para o estabelecimento de um estatuto definitivo sobre a capital alemã, mas é com Kennedy que a tensão se elevará, em momentos como o de Checkpoint Charlie, em 1961, quando tanques americanos e soviéticos se posicionaram frente à frente e uma guerra parecia iminente.

Havia também um novo elemento na confrontação bipolar: a Revolução Cubana. Seus movimentos iniciais também se deram anteriormente à administração Kennedy, mas foi a partir de 1961, que adquiriu contornos específicos da Guerra Fria. Junto com Berlim, a questão cubana tornou-se o principal problema dos norte- americanos no início da década de 1960, especialmente por se tratar de uma ameaça muito próxima fisicamente e que modificava os contornos da geografia da confrontação bipolar. Tratava-se de mais um elemento percebido como derrota ou desvantagem que os norte-americanos deveriam tratar com urgência. Cuba, assim, estava no centro da Guerra Fria.

A revolução de Fidel e seus desdobramentos, porém, continham também elementos específicos das relações interamericanas: marcava-se principalmente pela relação entre Estados Unidos e América Latina, cujas tendências históricas foram desenvolvidas nos séculos XIX e XX, e que adquiriram contornos específicos com a Guerra Fria.

Deve-se destacar que relações interamericanas anteriores à 1945, foram marcadas por constantes intervenções diretas dos Estados Unidos, principalmente na região caribenha, além de atuações indiretas, pressões econômicas ou favorecimento de determinados grupos políticos. A doutrina Monroe adquiriu novos contornos com o chamado Corolário Roosevelt e, nas primeiras décadas do século XX, países como Haiti, Costa Rica, República Dominicana e Panamá sofreram constantes intervenções. Cuba talvez seja o país de mais destaque: sua independência teve atuação direta dos Estados Unidos, que adquiriram controle direto sobre o país pela Emenda Platt. Entre 1906 e 1922, ocorreram cinco intervenções na ilha; mesmo quando os marines não desembarcavam, Cuba permanecia em grande medida controlada, o que se manteve até a revolução em 1959.

Ao mesmo tempo, a partir de 1889, com a I Conferência Interamericana, os Estados Unidos buscaram meios de cooperação. O objetivo inicial concentrava-se principalmente no comércio, mas a pressão dos latino-americanos direcionou as relações hemisféricas para aspectos políticos. Foram realizadas reuniões no México (1901), Rio de Janeiro (1906), Buenos Aires (1910), Santiago (1923), e Havana (1928), que tratavam de assuntos como medidas relacionadas à paz, adoção de regras de arbitragem e relacionamento diplomático.

Os resultados foram, contudo, limitados, especialmente em razão das desconfianças contra os norte-americanos, que se recusavam a aderir ao princípio da não-intervenção. Essa adesão ocorreu apenas na conferência de Montevidéu, em 1933, que iniciou nova aproximação interamericana liderada por F. D. Roosevelt. Tratou-se da Política de Boa-Vizinhança, que durante a década de 1930, tinha como um de seus objetivos reforçar a segurança no continente contra as novas ameaças que surgiam, com destaque para a ascensão do nazifascismo. A aproximação foi reforçada em Buenos Aires, em 1936 (Conferência Interamericana de Consolidação da Paz), e em Lima, 1938; nesta, em meio às crescentes tensões na Europa, estabeleceu-se mecanismo de consultas que seria determinante na condução das relações interamericanas durante a guerra.

Talvez o grande exemplo de cooperação americana se deu na Segunda Guerra Mundial. Não só ocorreram diversas conferências (1939, 1940, 1942 e 1945), as quais contribuíram para o estabelecimento de uma posição comum (salvo a Argentina), mas se colocou em prática os mecanismos acordados, como no fornecimento de matérias-primas para os Estados Unidos ou na utilização de bases brasileiras como ponta de lança para a África.

A Conferência de Chapultepec, em 1945, marcou mais um passo na consolidação da parceria regional, visto que se estabeleceu o mecanismo de defesa coletiva das Américas, posteriormente institucionalizado no Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (Tiar), 1947, e na Organização dos Estados Americanos (OEA), 1948. Quando do advento da criação desses institutos, a guerra já terminara, mas ainda se mantinha como o principal elemento organizador das relações regionais.

Em certa medida, havia entre os Estados Unidos e as demais nações, visões diferentes sobre a cooperação (os norte-americanos viam os latinos apenas como fornecedores de matérias-primas), as quais eram eclipsadas pela urgência da guerra. Com o fim do conflito, divergências começaram a surgir. Esperava-se a continuidade da "Política de Boa-vizinhança", o que não ocorreu devido à crescente tensão entre Estados Unidos e União Soviética. O imediato pós-guerra, assim, marcou-se tanto por iniciativas de cooperação importantes (como o Tiar e a OEA), quanto por um progressivo distanciamento de aspirações e interesses entre os países americanos; não se tratava de divergência profunda que causasse ruptura, mas foi responsável pelos problemas no relacionamento posterior.

A Guerra Fria deu nova configuração às relações interamericanas, especialmente com a Guerra da Coréia. Inicialmente, a região perdeu importância estratégica.

Os Estados Unidos desviaram todos seus esforços para outras regiões, o que criou insatisfações entre os latino-americanos. Perkings (1961: 4), diagnosticava que, da perspectiva da segurança nacional, a América Latina encontrava-se em segundo plano. Segundo o autor, três razões justificavam essa visão: 1) os países da região permaneciam livres por mais de um século; 2) as repúblicas sentiam-se parte da civilização ocidental; 3) existiam fortes laços econômicos com os EUA.

É importante destacar que, em relação ao confronto mundial, a maioria dos governos latino-americanos apoiava os Estados Unidos, como se observou na IV Reunião de Ministros das Relações Exteriores de 26 de março a 7 de abril de 1951, em Washington, convocada para tratar da defesa comum contra as atividades do comunismo internacional. Em meio ao conflito coreano, os membros da OEA votaram uma resolução que considerava o comunismo forma de ameaça à paz.

Posteriormente, ao longo da década de 1950, a política externa norte-americana desenvolveu a percepção de que o comunismo na região constituía ameaça real.

Essa constatação moldou grande parte das iniciativas em relação à América Latina, fossem elas relacionadas à segurança ou ao desenvolvimento econômico.

Foi determinante, também, para criar sérios erros de interpretação que confundiram revoltas nacionais com avanços da infiltração comunista. Isso se dava em razão do tipo de ameaça que se figurava no hemisfério ocidental: não se tratava de possibilidade de interferência direta da União Soviética no hemisfério ocidental, como se dava ao longo da Cortina de Ferro na Europa, mas sim, o perigo da organização de grupos (apoiados ou não pela URSS), que ameaçassem internamente a estrutura política de Estados da região. Assim, a agenda de segurança para o hemisfério era mais anti-subversiva do que anti- soviética4.

Em dois casos (anteriores à Cuba), esses elementos estiveram claros: em 1952, na Bolívia, e em 1954, na Guatemala. Em 1952, ocorreu revolução na Bolívia liderada por Paz Estenssoro. Após uma guerra civil que terminou em 1949, Estenssoro foi eleito em 1951 mesmo exilado na Argentina o que provocou a renúncia do presidente Mamerto Urriolagoitia e a ascensão da junta militar, com o propósito de impedir a posse de Estenssoro. Em 9 de abril, ocorreram insurgências em várias cidades bolivianas, com inúmeros mortos e feridos. Após intensos combates entre 9 e 11 de abril, a junta é derrubada e Paz Estenssoro chega ao poder. Dentre suas principais medidas, determinou a encampação de minas de estanho e iniciou programa de reforma agrária. A situação boliviana mobilizou atenções sobre suas reformas econômicas, principalmente dos Estados Unidos, interessados em proteger seus interesses comerciais e de suas empresas, e temerosos de possível infiltração comunista.

A base de apoio de Paz Estenssoro agrupava elementos de diferentes tendências ideológicas, tanto de direita, como de extrema esquerda conforme telegrama da embaixada brasileira em La Paz (Moniz Bandeira, 1998: 108 ) o que motivou maior cautela por parte do governo dos Estados Unidos, na tentativa de evitar que o governo boliviano se radicalizasse. Bandeira cita outro memorando do embaixador brasileiro em La Paz, para quem o não reconhecimento poderia enfraquecer o governo revolucionário e deixar o país, em pleno coração da América, vulnerável ao comunismo internacional. A resolução do caso contou com importante mediação brasileira e a intervenção do irmão do Presidente Eisenhower, Milton Eisenhower, que percorrera a região em viagem de observação. Sua opinião no caso destacava a necessidade do Departamento de Estado não confundir qualquer movimento social com marxismo, toda reforma agrária com comunismo ou antiamericanismo com posição pró-soviética.

A moderação no caso boliviano, porém, não se refletiu no episódio seguinte, ocorrido na Guatemala. Medidas semelhantes de nacionalização foram adotadas no governo de Juan José Arévalo (1945-1950), o que levou seus inimigos a tentar caracterizá-lo como comunista. Conforme relata Gaddis Smith (1994: 72), em 1949, o Departamento de Estado iniciou uma guerra diplomático-econômica de baixa intensidade contra a Guatemala. Em 1951, Jacob Arbenz assume a presidência e amplia as políticas de Arévalo, principalmente o programa de reforma agrária que entrou em conflito com interesses da companhia norte- americana United Fruit.

Independentemente das causas, as atitudes de Arbenz foram vistas por muitos como indícios de infiltração comunista na América Central, especialmente pelo governo dos Estados Unidos, e motivaram a convocação da X Conferência Interamericana, realizada em Caracas, em 1954. Na reunião aprovou-se a chamada "Declaração de solidariedade para a preservação da integridade política dos Estados americanos contra a intervenção do comunismo internacional", cuja cláusula primeira condenava "as atividades do movimento comunista internacional, por constituírem intervenção nos assuntos americanos". O texto ainda recomendava a convocação de Reuniões de Consulta previstas no Tiar para tratar de possíveis ameaças.

A resolução foi aprovada pela grande maioria dos participantes (Guatemala votou contra, e México e Argentina se abstiveram), mas, ao mesmo tempo em que condenava o comunismo, a resolução reforçou a necessidade de respeito ao princípio da não-intervenção, outra preocupação central para os latino- americanos, mesmo antes da construção da OEA. A Declaração de Solidariedade, assim, concluía de forma a dar razão àqueles que viam na atitude dos governos latino-americanos uma clara definição de "Comunismo, não! Intervenção Ianque, também não!" (Ferreira, 1985). Há que se ressaltar o precedente jurídico fundamental que constituiu a reunião em Caracas: definiu-se o comunismo internacional como ameaça à paz e à segurança hemisférica, incluindo-o dentre os eventos que justificariam a convocação de reunião de consulta do Tiar. A Reunião de Caracas será um dos pilares para a convocação da VIII Reunião de Consulta de 1962.

O caso da Guatemala terminou com a derrubada de Arbenz em 1954, a qual, contudo, desgastou o prestígio norte-americano ao reforçar desconfianças contra o "imperialismo" do norte. Ao mesmo tempo, estabeleceu modelo de ação para o governo dos Estados Unidos em eventos posteriores e, possivelmente, influenciou a operação da CIA, que culminou com a derrota na Baía dos Porcos em Cuba, 1961.

Segundo Seyom Brown (1994: 106), a invasão da Guatemala a partir de Honduras, por Castillo Armas, financiada pela CIA, estabeleceu um modelo de ação para tratar de casos de subversão. O precedente de sucesso pode ser relacionado, dentre outros, à ação na Baía dos Porcos, em Cuba, 1961.

A viagem de Nixon à América Latina e a criação da Operação Pan-Americana (OPA) são os últimos pontos a se destacar. Nos fins da década de 1950, a insatisfação dos latino-americanos contra as atitudes norte-americanas ficou patente na visita do vice-presidente, Richard Nixon. Houve protestos em quase todos os locais visitados e algumas tentativas de agressão, principalmente em Caracas.

Assim, em 1958, Juscelino Kubitschek enviou carta ao presidente Eisenhower, na qual propunha revisão nas relações hemisféricas e nos ideais do pan- americanismo. Conforme a análise de Alexandra de Mello e Silva (1992: 219), a OPA foi relevante ao relacionar o subdesenvolvimento à infiltração comunista.

Mesmo sem o sucesso do projeto, a OPA serviu de inspiração para a Aliança, para o Progresso de Kennedy e, talvez o mais importante, reforçou a visão latino- americana sobre a ameaça comunista (relacionada ao desenvolvimento).

De forma resumida, portanto, é possível descrever o relacionamento dos Estados Unidos com a América Latina nos seguintes pontos: a) discrepância entre a preocupação com segurança e a contenção do comunismo por parte dos norte- americanos, e a aspiração ao desenvolvimento por parte dos latino-americanos; b) os Estados Unidos confundiam o nacionalismo nascente na região com infiltração comunista, o que os levava a apoiar ditadores impopulares. Por sua vez, a América Latina ressentia profundamente o apoio norte-americano às companhias multinacionais e conseqüentes intervenções, como no caso da Guatemala, que reforçavam a desconfiança contra o "imperialismo" do norte; c) em decorrência desses dois pontos, os países latino-americanos, apesar de posicionar-se contrários à ameaça comunista e apoiar os EUA no confronto mundial, defendiam a aplicação do princípio da não-intervenção nas relações hemisféricas (essa diferenciação será fundamental para se compreender a posição de alguns países em relação à Cuba).

Tem-se, assim, exemplos de expectativas e desconfianças nas relações regionais que perfazem o quadro político anterior à revolução liderada por Fidel Castro, verdadeiro ponto de inflexão. Pode-se dizer que os eventos descritos até aqui representam acontecimentos preliminares, que formaram as visões e os modelos de ação que influenciariam o tratamento da questão do comunismo no continente. Os desenrolares da Revolução cubana, por sua vez, obrigaram o sistema interamericano a "enfrentar um problema da Guerra Fria"5.

A Revolução Cubana Muito já foi escrito sobre a revolução liderada por Fidel Castro, iniciada em 1959, e que resultou, dentre outras questões, na VIII RMRE em Punta del Este, em 1962. O que importa destacar no presente é a reação das Américas no caso e o que motivou a reunião aqui estudada. O ponto central, assim, é a relação entre Cuba e os comunistas. Conforme os exemplos anteriores demonstraram, os Estados Unidos reagiam, na América Latina, às reformas ou revoluções nacionalistas, confundindo-as muitas vezes com ameaças de subversão.

O início da revolução cubana repetiu em certa medida o caso da Guatemala, com encampações e estatizações que provocaram atritos com o governo norte- americano. Inicialmente, foi vista de forma positiva por grande parte dos países da região (mesmo nos Estados Unidos, segundo Kaplan{1968: 259}). As ações posteriores do governo revolucionário, todavia, criaram desconfianças sobre os rumos do movimento. Em 1960, apesar das suspeitas, documentos do Conselho de Segurança Nacional (memorando de 21 de junho de 1960, CIA Historical Review Program), demonstram que os norte-americanos não podiam confirmar se Castro era comunista ou não.

A indefinição era contrastada com os crescentes contatos entre autoridades cubanas e soviéticas, que culminou com a visita de Anastas Mykoyan em fevereiro de 1960, e o posterior convênio de venda de açúcar (reação aos cortes dos Estados Unidos). Em 1960, portanto, além dos atritos esperados entre um governo revolucionário latino-americano e os norte-americanos, tem-se a presença da União Soviética. As relações diplomáticas entre Estados Unidos e Cuba são rompidas em 3 de janeiro de 1961, ano em que ações mais diretas ganharam vulto.

A ação na Baía dos Porcos foi séria derrota à administração Kennedy e provocou a declaração de Fidel sobre o caráter socialista da revolução, primeiro ponto importante na definição.

Há que se ressaltar que, durante todo o ano de 1961, os norte-americanos e alguns governos latino-americanos (como a Colômbia), buscaram convocar reunião de consulta para tratar da questão, mas havia resistência da maior parte dos governos, especialmente dos grandes Estados: Brasil, México e Argentina. Após o fracasso da Baía dos Porcos, a opção por uma resposta coletiva tornou-se necessária para os Estados Unidos. Volta-se, assim, para a relação do resto do hemisfério com Cuba.

Na América Latina, a mudança de simpatia para apreensão advinha especialmente das atitudes do governo revolucionário em relação aos países próximos a Cuba.

Desde o início do movimento, as forças revolucionárias planejavam ultrapassar os limites da ilha caribenha, espalhando-se pela América Latina. Moniz Bandeira (1998: 192), relata que o próprio Che dissera que o futuro de Cuba estava relacionado à ampliação da revolução, e o método mais eficiente seria a luta de guerrilhas.

Cuba transformou-se, assim, em foco de irradiação de atividades guerrilheiras que provocaram instabilidade nos Estados da região, governados por ditaduras ou não. Os documentos da CIA6, de 1960 e 1961, mostram crescentes infiltrações guerrilheiras em grande parte dos países da América Central, no Equador, Peru e Colômbia. Foram esses Estados os principais promotores das tentativas de convocação da reunião de consulta. Até dezembro de 1961, contudo, não se logrou a aprovação de uma RMRE.

A situação modifica-se completamente com a declaração de Fidel Castro, de 2 de dezembro de 1961, sobre sua vinculação ao marxismo-leninismo, a qual colocava Cuba diretamente no bloco soviético. A convocação de uma reunião de consulta tornou-se praticamente inevitável. Com a guerrilha avançando sobre países da América Latina, o governo da Colômbia havia pedido ao Conselho da OEA, em 10 de novembro de 1961, uma Reunião de Consulta prevista no Tiar. A convocação foi votada apenas em 4 de dezembro, subseqüente à declaração de Fidel. Aprovada por 14 votos a favor, 2 contra (Cuba e México), e cinco abstenções (Equador, Bolívia, Brasil, Chile e Argentina), a resolução estabelecia uma RMRE para 10 de janeiro de 1962, com o objetivo de analisar ameaças à paz e à independência política dos países americanos.

Iniciava-se a preparação para a VIII Reunião de Ministros das Relações Exteriores, prevista inicialmente7 para 10 de janeiro de 1962, em Punta Del Este, Uruguai. A América Latina caminhou dividia para a reunião que assentaria a forma de tratamento do comunismo na região.

A reunião de janeiro de 1962 e as principais decisões A preparação para a VIII RMRE foi marcada por grandes movimentações, em antecipação à reunião em si. Noticiava no Jornal do Commercio, em 10 de dezembro de 1961, que a futura conferência indicava possível rompimento com Cuba, sem, contudo, haver um consenso entre os membros da OEA. Alguns dias depois, o Diário de Notícias (de 19 de dezembro de 1961), ressaltava como as propostas ainda estavam se construindo, com o exemplo da delegação Colombiana, que o jornal indicava se limitar a pedir a Cuba o fiel cumprimento dos tratados vigentes.

A busca por sanções era patrocinada principalmente pelos Estados Unidos e os vizinhos da ilha, além de outros países que também sofriam com ações guerrilheiras supostamente patrocinadas por Cuba. Propunha-se tanto sanções econômicas e diplomáticas, quanto a possibilidade de uma ação armada; esta, porém, foi rapidamente descartada.

De outro lado, um grupo de países, liderados por México e Brasil8, mostrava-se contrário às sanções e advogava uma solução negociada. A posição brasileira exemplifica as razões desse grupo, estabelecida principalmente na alocução do Ministro San Tiago Dantas aos chefes de missão diplomática no Brasil, em 12 de janeiro de 1962. No documento, o chanceler admite que a evolução do regime revolucionário significava um profundo distanciamento de Cuba com os princípios americanos. Concordava, assim, com a necessidade de tratamento da questão.

Afirmava, todavia, que "Qualquer ação internacional em relação a Cuba, daí resultante (da declaração do marxismo-leninismo de Fidel), para ser legítima e eficaz deve estrita observância aos princípios e normas de direito internacional e não pode deixar de ser orientada pelo propósito construtivo de eliminar os riscos eventuais, que a presença de um regime socialista no Hemisfério venha a apresentar [...] Fórmulas intervencionistas ou punitivas, que não encontram fundamento jurídico, e produzem, como resultado prático, apenas o agravamento das paixões e a exacerbação das incompatibilidades, não podem esperar apoio do governo do Brasil".

Em seu discurso, San Tiago desqualifica todas as possibilidades de sanção. A busca pela solução diplomática traduzia-se no que ficou conhecido como o projeto de "Finlandização de Cuba", ou seja, na sua transformação em Estado neutro, a partir de um "tratado de obrigações negativas". Essa proposta esteve presente em toda a reunião e tornou-se o centro da posição brasileira.

Percebe-se, então, que em grande medida a reunião se iniciara antes mesmo da data marcada, com posições não muito flexíveis. Limitava-se seriamente as possibilidades de um consenso e criava-se a necessidade de novas idéias. Há que se ressaltar que não existia, nos discursos, referências diretas à suspensão de Cuba da OEA.

Marcada para 22 de janeiro, a Conferência iniciou-se efetivamente no dia 23, a pedido da delegação brasileira. De acordo com o Correio da Manhã de 23 de janeiro de 1962, esse adiamento foi aprovado por unanimidade, para que as delegações tivessem mais um dia de consultas sem protocolo. Revela-se a intensidade dos contatos diplomáticos e, em certa medida, as dificuldades de consenso.

No dia 23, reuniram-se, assim, as delegações para a primeira sessão plenária no Hotel San Rafael, em Punta Del Este. Após a eleição do presidente e vice- presidente da conferência, tratou-se de questões protocolares (credenciais, caráter público das reuniões e comissão de estilo) e, por fim, marcou-se a primeira sessão para o dia seguinte, dia 24. Os principais temas da VIII RMRE foram discutidos na Comissão Geral, que teve nove sessões, sem contar os encontros extraordinários, muitas vezes restritos apenas aos chanceleres e que buscavam solucionar os impasses.

Os discursos refletiam a já estabelecida divisão. Patrocinadora da reunião, merece destaque o discurso da Colômbia que, nas palavras de Jose Joaquin Caicedo de Castilla, pode ser visto como síntese da posição dos países latino- americanos que defendiam sanções. O chanceler colombiano abriu a conferência e se pronunciou a favor de medidas contra Cuba. Com o propósito de preservação do sistema interamericano, ressaltou a necessidade de respeito ao princípio da igualdade e não-intervenção; exatamente esses princípios que justificariam a necessidade de sanções. Segundo Castilla, mesmo que a revolução cubana fosse aplaudida inicialmente, os rumos adotados desviavam-se dos ideais hemisféricos.

O constante patrocínio cubano a mecanismos subversivos constituía o descumprimento do princípio da não-intervenção. Assim, a natureza do regime cubano e o patrocínio às guerrilhas justificavam a reunião de consulta e a adoção de sanções, na sua proposta, a ruptura de relações diplomáticas, consulares e econômicas, além da criação de um comitê de vigilância.

Pronunciando-se no mesmo dia de Castilla (24 de janeiro), o chanceler brasileiro, Francisco Clementino de San Tiago Dantas, representava o grupo que discordava de medidas punitivas. Em seu discurso, estabeleceu como os principais objetivos da reunião a preservação da unidade do sistema regional, a manutenção de seus princípios e o fortalecimento da democracia. Buscar a solidariedade continental não significava, contudo, a unanimidade a qualquer custo, ou sacrifício dos outros dois elementos. Na conjuntura da Guerra Fria característica permanente da realidade internacional seria necessário encontrar uma nova forma de convivência com o Oriente (aqui se percebe claramente os princípios da PEI) e, na luta pela democracia dentro dessa realidade, seria necessário favorecer a preservação, robustecimento ou mesmo a "recuperação" de instituições.

Em específico no caso de Cuba, não se negava que a adoção do comunismo era um problema para as relações hemisféricas, mas o melhor seria reaproximá-la do sistema, e não adotar medidas que levariam à opção ao bloco soviético. San Tiago sugere a criação de um tratado de obrigações negativas, dentro do já mencionado projeto de "Finlandização". No mesmo sentido, retoma o discurso de 12 de janeiro, e critica a possibilidade de sanções em razão de sua ineficácia.

Nos discursos de Caicedo Castilla e San Tiago Dantas percebe-se a utilização dos mesmos conceitos, mas com interpretações diferentes sobre as possibilidades de ação. Os dois pronunciamentos revelam a permanência da divisão entre as nações latino-americanas e o impasse na reunião. Para muitos, novas fórmulas seriam necessárias.

No dia seguinte, na terceira sessão da Comissão Geral, pronuncia-se o secretário de Estado norte-americano, Dean Rusk, e uma nova possibilidade é levantada. Segundo Moniz Bandeira (1998: 365), o presidente Kennedy havia indicado na imprensa que poderia modificar a posição norte-americana, o que se refletiu no discurso do secretário de Estado.

Compartilhando, em parte, a visão de Castilla e San Tiago, Rusk afirma que os Estados Unidos simpatizavam com as aspirações de liberdade política e progresso social do povo cubano. Inaceitável era a filiação ao marxismo-leninismo e o auxílio aos propósitos soviéticos, situação condenada previamente, na reunião de San José da Costa Rica, em 1960 (VII RMRE). O secretário de Estado exemplifica esse apoio cubano pelas votações nas Nações Unidas, nas quais Cuba havia sistematicamente posicionado-se com o bloco soviético. Postula, então: "Impulsado por esa fé marxista-leninista, el régimen de Castro se ha dedicado, no a luchar por la democracia dentro del Hemisferio ni siquiera en Cuba, sino a pervertir y corromper esa lucha para servir los intereses del comunismo internacional".

Rusk procura, assim, demonstrar a incompatibilidade do governo revolucionário, o que justificaria as seguintes medidas: reconhecimento da incompatibilidade; exclusão do regime de Castro da participação de órgãos e organismos do sistema interamericano, encomendando-se, ao Conselho da OEA, relatório que mostrasse a melhor maneira de dar rápido cumprimento à decisão; interrupção da venda de armas; criação de série de medidas defensivas, individuais e conjuntas, contra as diferentes formas de agressão política e indireta que se dirigiam contra o hemisfério. Dean Rusk termina seu discurso com referência à Guerra Fria: esta não se restringiria à contenda entre Estados Unidos e União Soviética; tratava- se de luta de todos, contra a tirania e pela liberdade. Especificamente, à reunião, nuestra misión actual no es la de permitir que um tiranuelo que há surgido entre nosotros nos aparte de estas grandes tareas, sino más bien ponerlo em su lugar y proseguir esta gran empresa em la que todos estamos empenados.

Tem-se, portanto, três discursos exemplificativos das posições adotadas pelos países americanos na VIII Reunião de Ministros das Relações Exteriores. A posição cubana constituiria quarta vertente, representada pelo ministro Osvaldo Dorticós Torrado, que se pronuncia na tarde do dia 25 de janeiro. O discurso reflete a posição do governo de Castro durante toda a reunião, e nega a legalidade e a legitimidade das possíveis medidas que viriam a ser tomadas.

As discussões continuam por mais cinco dias. No dia 30 de janeiro, a nona sessão da Comissão Geral inicia os procedimentos de votação dos dez projetos de resolução que haviam sido apresentados. Os projetos tratavam desde a celebração de eleições livres e reforma do estatuto da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, até as medidas mais controversas, relacionadas à Junta Interamericana de Defesa e a participação do governo de Cuba em órgãos e organismos do sistema interamericano. A referência à suspensão do governo cubano da OEA (e não apenas de órgãos, conforme o discurso de Rusk), ocorrerá na plenária final, por meio de emenda.

As reuniões da Comissão Geral terminam, assim, com a divisão entre os latino- americanos (o Haiti já mudara sua posição), sem as sanções inicialmente elaboradas, mas com a alternativa da suspensão. Na própria nona sessão, San Tiago expusera a ilegalidade da medida, por não estar prevista no art. 8º do Tiar. Sua argumentação foi apoiada por outros cinco países e todos se abstiveram na votação.

Chega-se à questão da suspensão de Cuba da OEA. A autoria do projeto em si não é clara. Mesmo que fosse cogitado antes da reunião, os discursos não faziam referências à ele. Dean Rusk oficializa a possibilidade, mas Caicedo de Castilla (1970: 296), afirmou que a idéia foi colombiana. Arthur Schlesinger Jr (1965: 716), porém, indica que a proposta foi colocada pelos argentinos. A posição argentina era próxima à brasileira, mas havia urgência na busca por soluções intermediárias, principalmente por razões internas. Mesmo assim, no final, a Argentina manteve-se ao lado de Brasil e México.

O projeto de suspensão de Cuba da OEA (e da Junta Interamericana de Defesa), avançou sobre propostas como o tratado de obrigações negativas, mesmo com as alegações brasileiras, dentre outras, de que a medida seria ilegal. Para aprová-la, necessitava-se de maioria de 2/3, o que só foi conseguido com a mudança de posição do Haiti. Aqui também há uma controvérsia: diz-se que o Haiti mudou de posição por pressão norte-americana, que oferecia financiamentos em troca dos votos. Schlesinger Jr. afirma que foram os haitianos quem chantagearam os Estados Unidos. De qualquer forma, a posição haitiana foi modificada e a suspensão aprovada.

Há que se destacar que apenas a suspensão da OEA não conseguiu unanimidade. A declaração de incompatibilidade entre o regime cubano e os princípios do sistema, assim como a suspensão da JID, dentre outros, foram aprovados por unanimidade. A maioria dos países afirmaram posteriormente o sucesso da reunião e rogaram-se vitória sobre as outras propostas.