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Institucionalização Partidária e Consistência Programática: A Resposta da Esquerda a Ataques Especulativos na América Latina A eleição de Lucio Gutiérrez, no Equador, em 2002, ilustra as barreiras impostas pelo mercado financeiro à adoção de uma agenda de esquerda na América Latina. Gutiérrez, um coronel da reserva que desempenhara um papel importante no golpe que depôs o presidente Jamil Mahuad em 2000, concorreu com um discurso "independente" de esquerda, apoiado por um pequeno partido marxista, grupos radicais indígenas e sindicatos. Durante a campanha presidencial, Gutiérrez criticou a dolarização da economia, prometeu aumentar os gastos do governo e promover a redistribuição de renda. Propôs, ainda, que países da América Latina se unissem com o objetivo de renegociar coletivamente a dívida externa da região.

A reação do mercado financeiro à perspectiva da vitória de Gutiérrez foi marcadamente negativa, levando a um aumento do risco soberano e à fuga de capitais, e impondo custos relevantes à já altamente endividada economia do país. Após a posse, todavia, Gutiérrez surpreendeu seus eleitores e aliados ao adotar um programa econômico conservador, radicalmente oposto àquele previamente anunciado. Essa mudança programática permitiu ao presidente rapidamente fechar um acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), no qual se comprometeu a manter a dolarização da economia, adotar metas de inflação, eliminar subsídios no preço do gás de cozinha, repassar serviços públicos para concessionárias privadas e congelar salários estatais (Hurtado,_2006).

Ainda que a motivação da mudança programática de Gutiérrez tenha sido a necessidade de ganhar a confiança do mercado de forma a atrair capital externo em um período de forte escassez de dólares, características do sistema político equatoriano contribuem para explicar a capacidadedo presidente de realizá-la.

Um dos sistemas políticos menos institucionalizados da América Latina, o Equador caracteriza-se por fraca identificação ideológica entre eleitores e partidos, baixa disciplina partidária, além de alta fragmentação e volatilidade (Pachano,_2004). Não é incomum que partidos se formem no país com o único propósito de garantir que um candidato independente concorra a eleições; no entanto, tais partidos são parcos em conteúdo programático, fornecendo aos eleitores pouca informação sobre as políticas que possam vir a ser implementadas. Neste cenário, não surpreende que um presidente, empossado no limiar de uma crise financeira, mude imediatamente para um programa político pró-investidor apesar de ter sido eleito com base em promessas de implementação de um conjunto de políticas bem diferentes. Como aponta Tommasi_(2003), as crises tendem a pressionar os governos a focarem em horizontes de curtíssimos prazos. Em um sistema pouco institucionalizado, os custos de fazê-lo são relativamente baixos.

A mesma lógica, entretanto, não se aplica a um número de outros exemplos observados na região em que candidatos de esquerda abandonaram suas promessas de campanha em favor de programas neoliberais em sistemas partidários considerados institucionalizados. Esse é o caso de Carlos Andrés Pérez, candidato da Ação Democrática, eleito em 1989 na Venezuela - país apontado como exemplo de institucionalização do sistema partidário até a metade dos anos 1990 - após uma campanha em que prometia um aumento substantivo de salários em todos os setores da economia e uma guerra contra a pobreza, sinalizando a continuação da agenda econômica nacionalista e protecionista do governo de seu antecessor e correligionário Jaime Lusinchi. Empossado, no entanto, Pérez imediatamente voltou atrás com relação ao aumento de salários, eliminou controles de preços e subsídios, e empreendeu um amplo programa de liberalização econômica que garantiu ao país um empréstimo do Fundo Monetário Internacional (Lopez_Maya, 2005).

Um processo semelhante ocorreu no Brasil, após uma grave crise de confiança deflagrada no mercado financeiro pelo temor da eleição de Luiz Inácio Lula da Silva, candidato do Partido dos Trabalhadores (PT) à Presidência da República em 2002. Mesmo sendo um partido altamente institucionalizado, com raízes na sociedade organizada e consistente do ponto de vista programático, o PT não impediu que Lula da Silva abraçasse um programa substancialmente diferente daquele que historicamente defendera, e muito semelhante àquele ao qual oferecera forte oposição durante os oito anos do governo de Fernando Henrique Cardoso.

À luz dos casos descritos, esse artigo se propõe a testar em que medida a institucionalização de partidos e sistemas partidários logra impedir mudanças programáticas em resposta a repentinas saídas de capital ocorridas durante as eleições presidenciais. A fim de examinar essa questão, codifico o conteúdo programático de campanhas presidenciais e das primeiras iniciativas de governo em eleições ocorridas na América Latina entre os anos de 1982 e 2006. A partir dessa base de dados, analiso empiricamente como diferentes níveis de institucionalização partidária afetam a consistência programática de governos eleitos em meio a ataques especulativos. Os resultados confirmam que, em um cenário de severa saída de capitais, o nível de institucionalização do partido do presidente de fator representa uma barreira a mudanças programáticas.

Surpreendentemente, no entanto, a institucionalização do sistema partidário, ao contrário de diminuir, aumenta as chances de que presidentes de esquerda recém- eleitos abandonem promessas de campanha em favor de uma agenda neoliberal.

Este artigo está organizado da seguinte maneira: na primeira seção, analiso a literatura sobre institucionalização partidária e de que forma esta deveria, em princípio, promover a consistência programática de governos. Em seguida, discuto artigos recentes de economistas políticos que tratam da reação do mercado a eleições da esquerda, e formulo hipóteses sobre como essas respostas deveriam influenciar o programa de governos de diferentes matizes ideológicos1.

A terceira parte apresenta uma análise empírica que testa as hipóteses traçadas em um conjunto de 89 eleições ocorridas na América Latina, cuja conclusão compõe a última seção.

INSTITUCIONALIZAÇÃO PARTIDÁRIA E CONSISTÊNCIA PROGRAMÁTICA Desde a publicação da obra seminal de Mainwaring_e_Scully_(1995), muito esforço vem sendo dedicado à determinação dos conceitos envolvidos no processo de institucionalização de sistemas partidários, bem como no estabelecimento de suas implicações teóricas para o funcionamento das democracias. A institucionalização é concebida como um processo através do qual uma prática ou organização se torna bem estabelecida e amplamente conhecida, e atores desenvolvem expectativas, orientações e comportamento com base na premissa de que esta prática ou organização prevalecerá num futuro previsível (Mainwaring_e_Torcal,_2005:4).

Em sistemas partidários institucionalizados, em que atores políticos desenvolvem expectativas claras e estáveis sobre o comportamento de outros atores. Espera-se, com isso, que padrões estáveis de competição eleitoral, a presença de raízes partidárias na sociedade e o reconhecimento, pelos cidadãos, da legitimidade dos partidos políticos e da institucionalização da organização partidária, em oposição à criação de partidos como veículos eleitorais para líderes personalistas, contribuam para estabelecer o que se considera "boa representação". Esta noção pressupõe representantes que funcionam não como "líderes que buscam realizar sua própria vontade", mas que são eleitos e governam em resposta às preferências programáticas dos eleitores.

A maioria das análises empíricas dedicadas ao estudo da institucionalização de sistemas partidários concentra-se em mensurar níveis de institucionalização. Em comparação, a análise das implicações finais dessa institucionalização tem recebido pouca atenção na literatura. Em particular, a compreensão de como e em que circunstâncias a institucionalização do sistema partidário efetivamente contribui para a consistência programática de atores políticos é incipiente.

Este artigo contribui para essa agenda de pesquisa examinando como a institucionalização de partidos e de sistemas partidários, em meio a outras características dos sistemas políticos nacionais, afetam a probabilidade de que governantes de esquerda mantenham sua consistência programática.

Crises econômicas possibilitam oportunidades particularmente interessantes para a análise deste tema. Não raramente a literatura que estuda respostas políticas a essas crises minimiza a importância normativa da consistência programática, com base na ideia de que a assimetria de informações entre eleitores e seus representantes justifica tomadas de decisões que muitas vezes confrontam as preferências do eleitorado. Stokes_(2001), por exemplo, argumenta que governantes podem ser considerados ainda melhores representantes de seus eleitores exatamente por renunciarem a suas promessas de campanha em circunstâncias nas quais fazê-lo garantiria os melhores resultados econômicos.

Para outros autores, as crises encorajam a delegação, não apenas do Legislativo para o Executivo, mas também dos eleitores aos seus representantes (Weyland, 1996; Tommasi,_2003). Contudo, se a delegação nos períodos de crise pode facilitar respostas imediatas dos governantes, nota-se que no longo prazo ela pode impor altos custos econômicos e políticos (Stokes,_2001;Tommasi,_2003; Weyland,_2004; Zechmeister_e_Luna,_2005). Tommasi afirma: "As crises constituem, talvez, os momentos menos propícios para a construção deliberativa de acordos e consensos necessários para sustentar políticas de qualidade e reformas institucionais sólidas" (2003:16; tradução livre).

Esse tema não interessa apenas aos estudiosos da América Latina. Recentemente, países europeus em sistemas políticos consolidados tais como o da Espanha ou de Portugal, passaram pela experiência de ver governos de esquerda abraçarem uma agenda econômica ortodoxa em resposta a pressões especulativas, mesmo em face de forte oposição interna e da perda de apoio do eleitorado. A fim de informar os debates teóricos e normativos sobre crises e representação, no entanto, é necessário, antes de tudo, determinar empiricamente como os governantes efetivamente se comportam em tempos de crise. Levando-se em consideração a literatura já discutida, a expectativa é de que tanto a institucionalização do partido como a do sistema partidário criem barreiras para que presidentes realizem mudanças programáticas em resposta a crises econômicas. Padrões estáveis de competição eleitoral, a presença de raízes partidárias na sociedade e o reconhecimento pelos cidadãos da legitimidade dos partidos políticos deveriam aumentar os custos eleitorais para presidentes que decidam abertamente abandonar seu programa de governo.

Caso tais motivações não sejam suficientes para impedir mudanças programáticas, espera-se que partidos institucionalizados sejam capazes de vetar a iniciativa de presidentes de adotar políticas opostas àquelas anunciadas durante a campanha. Ao não fazê-lo, os partidos se arriscariam a perder o apoio de ativistas e legisladores, além de eleitores comuns. Em tese, quanto mais institucionalizado o partido, maior deveria ser o custo político imposto ao presidente que decidisse mudar radicalmente de agenda.

ATAQUES ESPECULATIVOS E MUDANÇAS PROGRAMÁTICAS NA AMÉRICA LATINA O comportamento do mercado financeiro durante eleições nacionais, bem como suas consequências para o funcionamento de governos democráticos, vem adquirindo progressiva relevância na literatura de economia política. Isso se dá na medida em que campanhas eleitorais são o momento crucial em que candidatos revelam seus programas econômicos e investidores reagem em proporção ao impacto esperado destes programas sobre a rentabilidade do investimento. Programas considerados desfavoráveis podem deflagrar desde um aumento do custo de endividamento público até ataques especulativos capazes de impor perdas relevantes para a economia do país. Não é surpreendente, assim, que reações como aquelas observadas durante a eleição de Gutiérrez ou Lula da Silva em 2002 criem barreiras à implementação da agenda de governos contra os quais elas se façam sentir.

Eleições presidenciais na América Latina são particularmente inquietantes para investidores: características dos sistemas políticos locais, tais como a concentração do poder político no Executivo, aumentam consideravelmente a volatilidade de políticas econômicas, gerando incerteza. Altos níveis de personalização, baixa institucionalização dos sistemas partidários e politização da máquina do Estado só reforçam essa incerteza, colocando a agenda dos candidatos presidenciais no centro das atenções de investidores durante o período eleitoral. Relatórios divulgados por analistas durante campanhas presidenciais na América Latina dedicam-se primordialmente a captar as tendências políticas destes candidatos, bem como a natureza e a consistência de seu programa econômico.

Em geral, estes relatórios avaliam positivamente a perspectiva de vitória de governos economicamente conservadores, dos quais se espera que priorizem um bom clima para investimento e promovam políticas favoráveis ao capital privado (Santiso,_2005; Block,_Vaaler_e_Schrage,_2006). Dentre essas políticas, destacam-se a redução da intervenção do Estado na economia, a redução dos impostos e de gastos públicos (Wibbels_e_Arce,_2003) e a desregulamentação das relações de trabalho, do comércio e de fluxos de capital. Do ponto de vista macroeconômico, investidores tendem a favorecer uma política monetária ortodoxa, orientada primordialmente ao controle da inflação (Oatley,_1999). Por outro lado, investidores frequentemente reagem de forma negativa a governos de esquerda que, ao priorizarem justiça social em relação à eficiência econômica (Bobbio,_1994) e o emprego em relação ao controle da inflação, limitam a rentabilidade do investimento privado. Governos de esquerda tendem a proteger o mercado de trabalho (Botero_et_al.,2004) e a expandir o setor público no esforço de promover o emprego. Eles também são considerados menos propensos ao conservadorismo fiscal e mais inclinados a distribuir renda (Bobbio,_1994). Em países menos desenvolvidos e altamente endividados, governos de esquerda revelam-se menos comprometidos com o serviço da dívida pública (Mosley,_2003), e mais propensos a impor controles de capital e a nacionalizar empresas privadas.

Por todas essas razões, é plausível imaginar que investidores prefiram aumentar sua exposição em países onde se antecipa que candidatos conservadores venham a ser eleitos presidentes e, ao contrário, que diminuam seus investimentos naqueles nos quais é esperada a vitória de um governo de esquerda. Numerosos estudos de caso confirmam esse comportamento (Yantek_e_Cowart,_1986; Mauser_e Fitzsimmons,_1991;Herron,_2000; Vuchelen,_2003; Santiso_e_Martínez,_2003).

Sabe-se, ainda, que governos com um percentual mais alto de ministros de esquerda pagam taxas de juros mais elevadas do que aqueles em que membros conservadores prevalecem (Mosley,_2003; Garrett,_1998; Leblang_e_Bernhard, 2000) e que ataques especulativos têm maior probabilidade de ocorrer após a eleição de um governo de esquerda, tanto em países desenvolvidos (Leblang_e Bernhard,_2000) quanto naqueles em desenvolvimento (Leblang,_2002). Na América Latina, em particular, Block_e_Vaaler_(2004) mostram que agências diminuem a classificação de risco da dívida de países que elegem governos de esquerda, enquanto Campello_(2015) demonstra que estes governos apresentam risco soberano mais alto do que aqueles de tendência conservadora.

Diante dessas reações pode-se esperar que, em princípio, a eleição da esquerda deflagre algum nível de fuga de capitais. Consistentes com essa expectativa, na amostra analisada neste artigo, ataques especulativos ocorrem com maior frequência quando há a perspectiva de vitória de um candidato de esquerda - 63% comparados com 37% no caso de candidatos eleitos com um discurso neoliberal.

Resta saber, no entanto, em que circunstâncias esta resposta do mercado torna- se capaz de forçar uma "ida para o centro" de governos de esquerda recém- eleitos. A hipótese aqui investigada é a de que em períodos de abundância de dólares, quando a liquidez internacional é alta e os termos de troca são favoráveis, essa resposta não restringe a agenda de governos de esquerda. Ao contrário, é diante da escassez de dólares, quando a liquidez internacional encontra-se baixa e os termos de troca estão francamente desfavoráveis, que a reação do mercado se torna relevante. Confrontados com um cenário de forte pressão cambial, governos de esquerda veem-se forçados a renunciar à sua agenda em favor de políticas destinadas a ganhar a confiança do mercado e atrair capital para a economia doméstica.

Neste contexto, autores notam que reformas neoliberais foram frequentemente adotadas na América Latina com o intuito de sinalizar uma agenda pró-mercado (Calvo, Leiderman e Reinhart, 1993; Fernández-Arias_e_Montiel,_1995). Santiso_e Martinez_(2003:27) afirmam, explicitamente, que "a febre de reforma na América Latina dos anos 1990 deve ser vista no contexto da necessidade urgente de novos fluxos de capital". A mesma lógica é apontada por Drake_(1991:36), que caracteriza as mudanças programáticas frequentemente empreendidas pela esquerda latino-americana como um reflexo da "contradição entre o empobrecimento da maioria da população e os imperativos da reestruturação neoliberal que favorecem mecanismos de mercado e priorizam o pagamento da dívida externa". A coincidência entre os fenômenos descritos por Santiso e Martínez e Drake sugere que a lógica proposta aqui - adoção de uma agenda liberal por parte da esquerda no intuito de atrair capital em tempos de escassez - não se encontra restrita ao período imediatamente posterior à crise da dívida dos anos 1980, ao qual Drake se referia, ou ao princípio dos anos 1990, como tratam Santiso e Martínez. Argumenta-se, neste estudo, que essa lógica se verifica em períodos de escassez de dólares em geral, quando governos estão sujeitos a uma forte pressão para atrair capital externo no curto prazo.

Não é surpreendente, assim, que o tão debatido ressurgimento da esquerda observado na América Latina desde o princípio dos anos 2000 (Castañeda,_2006, 2008; Levitsky_e_Roberts,_2011; Edwards,_2010; Weyland,_Madrid_e_Hunter,_2010) tenha se dado em uma época em que os termos de troca encontravam-se francamente favoráveis a países exportadores de produtos básicos, e as taxas de juros internacionais atingiam mínimos históricos, atraindo o capital financeiro internacional para países emergentes. Rápido crescimento econômico e ampla oferta de dólares aumentaram a margem de manobra de governos de esquerda para rejeitar as políticas econômicas ortodoxas preferidas pelo mercado (Kaufman, 2011; Murillo,_Oliveros_e_Vaishnav,_2011; Campello,_2015; Weyland,_2009).

Por fim, é importante notar que presidentes eleitos com um discurso neoliberal recebem um mandato para promover o clima de investimento e liberalizar a economia, e desta forma não experimentam contradição entre as preferências de seus eleitores e do mercado. Na ausência desta contradição, não há porque esperar que a escassez ou abundância de dólares afetem a política econômica prevalecente. É possível que tais governos adotem medidas compensatórias em tempos de abundância, mas eles devem, em tese, fazê-lo dentro dos parâmetros estabelecidos pela ortodoxia macroeconômica.

A argumentação proposta até aqui se sumariza nas seguintes hipóteses. Mantidas as demais condições fixas, Hipótese 1:Presidentes de esquerda eleitos durante ataques especulativos apresentam maior probabilidade de renunciar a promessas de campanha em favor de uma agenda neoliberal.

Hipótese 2:Ataques especulativos não influenciam as escolhas programáticas de governos eleitos com uma plataforma neoliberal.

Hipótese 3:A probabilidade de mudanças programáticas deve diminuir proporcionalmente ao nível de institucionalização dos sistemas partidários.

Hipótese 4:A probabilidade de mudanças programáticas deve diminuir proporcionalmente ao nível de institucionalização do partido do governo.

Em seguida, apresento uma análise empírica designada a testar as hipóteses elaboradas.

DESENHO DE PESQUISA E ANÁLISE DE DADOS Esta seção testa de que forma ataques especulativos ocorridos durante eleições presidenciais afetam a probabilidade de que presidentes de ambos os espectros ideológicos renunciem, uma vez empossados, à agenda econômica anunciada durante a campanha. Em seguida, verifico como características do sistema político, em particular o nível de institucionalização partidária, influenciam essa probabilidade.

A variável dependente, neste modelo, é a mudança programática. As variáveis explicativas capturam ataques especulativos ocorridos durante o período eleitoral e níveis de institucionalização partidária. São também incluídas variáveis de controle consideradas relevantes para explicar a probabilidade de ocorrência de mudanças programáticas.

Variável Dependente: "Mudança Programática" A fim de examinar a ocorrência de mudanças programáticas, é necessário identificar (1) o conjunto de políticas anunciadas pelos candidatos durante a campanha eleitoral e (2) o programa que eles efetivamente iniciaram após a posse. Ambos foram codificados segundo o critério proposto por Stokes_(2001) no que concerne à classificação de campanhas e programas de esquerda (estatistas) e neoliberais (orientados ao mercado).

Foram classificadas como sendo de esquerda campanhas em que o candidato vencedor prometeu aumentar o papel do Estado e a regulação da economia; priorizar o aumento do emprego e do salário sobre o controle da inflação; restringir importações e a movimentação de capitais; implementar políticas industriais, subsídios a produtos e serviços básicos, e limitar o pagamento da dívida externa. A campanha de Rafael Correa durante as eleições presidenciais de 2006 no Equador ilustra um típico discurso de esquerda. O candidato revelou intenções de renegociar a dívida equatoriana segundo o modelo argentino, condenou a dolarização da economia e prometeu fechar a base militar americana em Manta. Correa reafirmou durante a campanha que sua prioridade seria pagar a "dívida social" do país, e não a dívida pública, e anunciou planos de aumentar o papel do Estado na economia.

Foram classificadas como sendo de direita (do ponto de vista econômico) ou "neoliberais", campanhas em que o vencedor prometeu reduzir o papel do Estado na economia mediante privatização e desregulamentação, priorizar choques anti- inflacionários e/ou orientar a política monetária à manutenção de metas de inflação, eliminar subsídios e barreiras à importação e liberalizar a economia de forma mais ampla. A campanha de Alan García, reeleito presidente do Peru em 2006, exemplifica o tom de um discurso neoliberal. O candidato prometeu priorizar a abertura da economia, promover o investimento internacional e a competição externa, privatizar concessões públicas, manter uma política macro econômica ortodoxa orientada a metas de inflação e firmar acordos de livre- comércio.

As campanhas eleitorais foram classificadas a partir de dados publicados em jornais no ano imediatamente anterior a cada eleição presidencial, e essa análise me permitiu ampliar a base de dados criada por Stokes de 1995 até 2006.

Os mesmos critérios foram aplicados à classificação dos programas iniciados no primeiro ano de cada Presidência.

As informações utilizadas para codificar cada governo foram obtidas a partir de estudos de casos (Conaghan, Malloy e Abugattas, 1990; Cuddington_e_Asilis, 1990; Wilson,_1994; Espinal,_1995;Mauceri,_1995; Babb,_1996; Hojman,_1996; Roberts,_1996; Lander_e_Fierro,_1996; Pastor_e_Wise,_1997; Weiss,_1997; Blake, 1998; Boito_Jr._e_Randall,_1998; Cameron_e_North,_1998; Robinson,_2000), da análise de conteúdo de coberturas jornalísticas, assim como de bases de dados de instituições políticas. Considerando meu interesse específico em mudanças pós-eleitorais, a codificação de artigos foi restrita àqueles publicados no primeiro ano de mandato dos presidentes e disponíveis na base de dados Lexis Nexis2.

A variável dependente mudança programáticaadquire valor 0quando o programa iniciado após a posse é consistente com as promessas de campanha, e valor 1,no caso contrário. A limitação das categorias em apenas dois grupos é, sem dúvida, a simplificação de uma realidade em que governos adotam diferentes gradações de programas de esquerda ou de direita. Entretanto, como Stokes_(2001:29) sugere, a dificuldade de quantificar esses matizes "desencoraja codificações contínuas em favor da redução das posições ideológicas a uma categoria dicotômica". As categorias adotadas aqui capturam satisfatoriamente a mensagem básica de campanhas presidenciais, em geral orientadas a um discurso estatista/ intervencionista ou pró-mercado/liberalizante.

Variáveis Explicativas Ataque especulativo.A variável concebida para captar ataques especulativos foi construída com base no índice de pressão cambial(PC) -Exchange Market Pressure- criado por Eichengreen_et_al.(1995), baseados no trabalho de Girton_e_Roper_ (1977). O índice agrega alterações nas reservas internacionais e no câmbio, ponderadas por sua volatilidade histórica, que, por sua vez, é medida pelo desvio-padrão de suas distribuições. A interpretação da PC é simples: pressões especulativas refletem-se tanto na queda de reservas (r), utilizadas pelo governo para manter o valor da moeda, quanto na depreciação da taxa de câm-bio (c),casoogovernooptepordeixá-laflutuar: Eichengreen_et_al.(1995)utilizam um mesmo desvio-padrão para toda a amostra; Leblang_(2002), por sua vez, adota um desvio-padrão para cada país.

Alternativamente, calculo aqui uma média móvel (12 meses) dos desvios-padrão.

Esta medida é mais adequada à realidade da América Latina, uma vez que ambos os indicadores que compõem o índice mostram-se altamente voláteis nos primeiros anos da amostra, ao passo que a volatilidade decresce significativamente ao longo do período estudado. O uso de um desvio-padrão único, portanto, superestimaria as crises ocorridas no início dos anos 1980 e, ao mesmo tempo, subestimaria aquelas observadas no final dos anos 1990.

De acordo com Eichengreen_et_al.(1995), criei em seguida uma variável binária com a finalidade de capturar a ocorrência de uma crise cambial(CC). Sempre que a pressão cambialassume valores negativos extremos em um determinado mês - consistente com Leblang_(2002), adotei um corte de dois desvios-padrão ao redor da média da distribuição.

[/img/revistas/dados/v58n2//0011-5258-dados-58-2-0427-e2.jpg] Neste modelo, a variável ataque especulativoresulta da soma dos valores de crise cambialnos 13 meses centrados na posse de um presidente. Ela captura ataques especulativos - saídas súbitas e significativas de capital - ocorridos no período que vai, em média, de seis meses antes da eleição até os primeiros seis meses do mandato presidencial.

Como discutido na seção teórica, é possível que presidentes tentem mudar seus programas quando se defrontam com ataques especulativos, mas é mais provável que o façam em sistemas políticos menos estruturados. As variáveis utilizadas para capturar os níveis de institucionalização do sistema partidário e de partidos políticos são descritas a seguir.

Volatilidade.A volatilidade eleitoral é a variável mais facilmente mensurável e, talvez, a mais importante dimensão da institucionalização do sistema partidário, uma vez que a "institucionalização está conceitualmente muito próxima da estabilidade" (Mainwaring_e_Torcal,_2005:4). Enquanto a institucionalização do sistema partidário compreende pelo menos três outras dimensões além da estabilidade da competição intrapartidária, captada pela volatilidade, este ainda é o fator mais utilizado em trabalhos empíricos que procuram quantificar a noção de institucionalização. Para a amostra estudada neste artigo, a volatilidade em eleições para o Congresso é calculada utilizando dados obtidos a partir da Base de Dados Políticos das Américas - Political Database of the Americas (PDBA) - e do arquivo eleitoral de Adam Carr3.

Idade do Partido.Esta variável é usada aqui como um indicador da institucionalização do partido do presidente. Não obstante o fato de alguns partidos existirem por muito tempo sem alcançar um alto nível de institucionalização, como é o caso do Partido Justicialista na Argentina, por exemplo, entende-se que tempo de existência é uma condição necessária para a institucionalização e, portanto, fortemente associado com ela. Dados foram obtidos da Base de Dados de Instituições Políticas - Database of Political Institutions (DBPI) - e também de dicionários políticos da América Latina (Gunson,_Chamberlain_e_Thompson,_1989, 1991; Ameringer,_1992).

Variáveis de Controle Além de níveis de institucionalização, outras características de sistemas políticos também podem influenciar a probabilidade de que presidentes efetuem mudanças programáticas, e por isso são incluídas como controle na análise apresentada a seguir. Entre elas, estão os poderes constitucionais atribuídos ao Executivo e a força do partido do governo na legislatura.

Em tese, quanto maior o poder concentrado no Executivo, mais fácil será para o presidente realizar uma mudança programática que confronte as preferências de outros atores políticos. Adicionalmente, uma vez que o presidente encontre apoio no seu próprio partido para realizar mudança de programas, o Congresso ainda pode impor um veto a tal mudança. Entretanto, a probabilidade de esse veto acontecer é menor quanto mais forte for a presença do partido da situação4. Com isso, espera-se que a concentração de poderes no Executivo e o poder de seu partido no Congresso aumentem a capacidade do presidente de realizar uma mudança programática, caso decida fazê-lo. Para capturar esses fatores são utilizadas as seguintes variáveis: Executivo.Esta variável reflete os poderes constitucionais do Executivo e seus valores foram obtidos do Inter-American Development Bank/Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDB/IDEA) (Payne_et_al.,_2002). O índice cobre uma escala que vai de 3 a 15, incluindo medidas de veto total, veto parcial, poder de decreto, iniciativa exclusiva, convocação de referendo/ plebiscito, poder de definir e de descumprir o orçamento.

Legislatura.O número de cadeiras controladas pelo partido da situação na Câmara dos Deputados foi utilizado como indicador da força do governo no Legislativo.

As fontes de consulta foram, também, o IDB/IDEA, a PDBA e o arquivo de Adam Carr5.

Inflação.Finalmente, como a necessidade de lidar com as crises inflacionárias constitui uma explicação amplamente aceita para a adoção de programas neoliberais na América Latina (Weyland,_1996; Stokes,_2001;Biglaiser,_2004; Bresser-Pereira,_2006), em tese, a hiperinflação não apenas motiva presidentes a adotar ajustes dolorosos (Haggard_e_Kaufman,_1995; Stokes,_2001), mas também torna o cidadão mais afeito a riscos ao colocá-lo no "domínio das perdas" (Weyland,_1996). Com o intuito de separar os efeitos de crises cambiais e crises inflacionárias, foi incluída a variável Inflação,que mede o logaritmo da taxa média anual de inflação nos 13 meses centrados na data da posse dos presidentes. Estatísticas descritivas são apresentadas na Tabela_1.

Tabela 1 Resumo das Variáveis Explicativas Incluídas na Análise  Variável MínimaMediana MédiaMáximaDesvio-padrão Ataque especulativo 0,00 4,00 4,29 13,00 3,61 Volatilidade 3,30 18,70 22,67 62,80 14,04 Idade do partido 1,00 24,00 42,35 165,00 46,69 Executivo 3,00 7,00 7,97 15,00 3,68 Legislatura 0,00 41,40 36,05 96,00 19,06 Inflação -0,19 2,49 2,85 9,26 1,73 Fonte: Dados calculados pela autora com base nas fontes descritas na seção "Desenho de Pesquisa e Análise de Dados" deste artigo.

Resultados Como ataques especulativos afetam a consistência programática de governos na América Latina? Levando-se em conta que - como se espera-o efeito desses ataques seja diferente dependendo do matiz ideológico do candidato/presidente, os casos de candidatos neoliberais e de esquerda são analisados separadamente.

Essa estratégia tem a vantagem adicional de evitar potencial endogeneidade nos resultados, causada pelo fato de que um componente da variável dependente (o conteúdo programático da campanha presidencial) pode influenciar os valores da variável independente (ataque especulativo).

Campanhas Neoliberais O impacto nulo de ataques especulativos em mudanças programáticas realizadas por presidentes neoliberais é evidente uma vez que se observa que, apesar de o tratamento variar (o valor mediano da variável ataque especulativo,nesses casos, é de 3,73, com desvio-padrão de 3,70), os efeitos permanecem constantes (candidatos eleitos após uma campanha neoliberal jamais realizam mudanças programáticas). Caso nem o tratamento nem o efeito variassem, seria impossível determinar a influência de ataques especulativos sobre governos neoliberais. Da forma como os dados se apresentam, a evidência é consistente com a hipótese de que ataques especulativos não têm um impacto sobre as escolhas programáticas deste grupo (Hipótese 2).

Campanhas de Esquerda Os resultados da análise indicam que, dentre os presidentes de esquerda, aqueles que iniciam seu governo em meio a um ataque especulativo são os que mais provavelmente trairão as promessas de campanha em favor de um programa econômico neoliberal.

A Tabela_2 mostra o efeito das mudanças nas principais variáveis explicativas (primeiras diferenças, no modeloprobit)sobre a probabilidade de que presidentes adotem um programa distinto daquele anunciado durante a campanha. Os resultados são consistentes com a hipótese de que ataques especulativos - saídas súbitas e significativas de dólares da economia - aumentam significativamente a chance de que presidentes esquerdistas adotem um programa neoliberal já no início de seu mandato (Hipótese 1).

Tabela 2 Efeitos das Variáveis Explicativas sobre a Probabilidade de que Presidentes de Esquerda Realizem uma Mudança Programática. Primeiras Diferenças, Modelo probitVariável Dependente:Mudança Programática    Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Ataque especulativo 0,489   0,546 0,545 Erro-padrão(0,164)   (0,217) (0,208) prob. 0,003   0,012 0,009

Volatilidade   -0,737 -0,790 -0,812 Erro-padrão   (0,189) (0,200) (0,183) prob.   0,000 0,000 0,000

Idade do partido   -0,708 -0.747 -0,749 Erro-padrão   (0,209) (0.220) (0,230) prob.   0,001 0,001 0,001

Executivo   0,425 0,598 0,595 Erro-padrão   (0,261) (0,251) (0,264) prob.   0,104 0.017 0,024

Legislatura   0,208 0,314 0,272 Erro-padrão   (0,261) (0,285) (0,290) prob.   0,425 0,270 0,360

Inflação       0,191 Erro-padrão       (0,259) prob.       0,459 Fonte: Dados calculados pela autora com base nas fontes descritas na seção "Desenho de Pesquisa e Análise de Dados" deste artigo.

Nota: Efeito de alterações nas variáveis de interesse sobre a probabilidade de que governos de esquerda realizem mudanças programáticas. Parâmetros da simulação: variação de dois desvios-padrão em torno da média para a variável de interesse,mantidas todas as outras variáveis em seus valores médios.

Mantendo todas as outras variáveis em seus valores médios, uma mudança de dois desvios-padrão em torno da média da variável ataque especulativoleva a uma variação de 54,5 pontos percentuais na probabilidade de um presidente de centro-esquerda mudar seu programa (Modelo 4). Esse efeito é estatisticamente significativo em um intervalo de confiança de 95% (Figura_1a). De acordo com o modelo, por exemplo, se Lucio Gutiérrez houvesse assumido o governo equatoriano em 2002(ataque especulativo= 10) nas mesmas condições em que Rafael Correa em 2006 (ataque especulativo= 3), a probabilidade de que ele tivesse renunciado à sua agenda de esquerda em favor de políticas neoliberais teria sido 48 pontos percentuais inferior.

[/img/revistas/dados/v58n2//0011-5258-dados-58-2-0427-gf01.jpg] Figura 1 Efeitos das Variáveis Explicativas na Probabilidade de que Ocorra uma Mudança Programática. Modelo probit.Variável Dependente: Mudança Programática  O efeito da idade do partido,indicador utilizado comoproxypara o nível de institucionalização do partido do presidente, mostrou-se consistente com as expectativas (Hipótese 4) e estatisticamente significativo (Figura_1d), sugerindo que a institucionalização partidária de fato constitua uma barreira para mudanças programáticas. Quanto ao efeito da institucionalização de sistemas partidários sobre a probabilidade de que governos de esquerda governem com uma agenda neoliberal, os resultados sugerem um efeito oposto ao esperado (Figura_1c). O sinal da variávelvolatilidademostrou-se negativo e significativo, e consistente em todos os modelos observados, contrariando a hipótese de que mudanças programáticas são menos prováveis em sistemas partidários mais institucionalizados (Hipótese 3).

Uma possível explicação seria a de que a volatilidade eleitoral estivesse capturando os efeitos possivelmente negativos da fragmentação do sistema partidário em mudanças programáticas. Mantidas as outras condições, quanto mais fragmentado for o Legislativo, mais difícil será para o presidente obter apoio da maioria e implementar sua agenda programática. No entanto, a baixa correlação entre estas duas variáveis (0,14) e o fato de que a inclusão da fragmentação do sistema partidário no modelo não produziu qualquer alteração que impactasse a probabilidade de mudanças, e tampouco qualquer resultado sobre o efeito das demais variáveis explicativas, sugere que esse não é o caso. Outra alternativa para um impacto potencialmente negativo da volatilidade sobre as chances de presidentes promoverem mudanças programáticas pode derivar do fato de que os eleitores, deparados com resultados econômicos ruins, tendem a punir mais severamente os governantes que mudaram seus programas comparativamente àqueles que não efetuaram mudanças (Stokes,_2001). Pode-se argumentar que os políticos só se atrevem a trair abertamente as promessas de campanha quando sabem que podem contar com a fidelidade dos eleitores6.

Finalmente, é importante notar que a volatilidade eleitoral é um melhor indicador da institucionalização de sistemas partidários tão mais a estabilidade da competição eleitoral esteja associada com a existência de raízes partidárias programáticas estáveis na sociedade. Na ausência de vínculos programáticos estáveis entre partidos e eleitores, como Luna_(2008) argumenta ser o caso da América Latina, parece plausível que a estabilidade da competição eleitoral não seja capaz de garantir a consistência programática dos governos.

Este raciocínio é coerente com a observação de Zucco_Jr._(2008) de que a estabilidade nos padrões de competição eleitoral, por si só, produziu uma série de benefícios políticos nas democracias latino-americanas, mas que a capacidade dos eleitores de determinar a agenda programática dos governos não está entre eles. A incapacidade de eleitores de influenciar a agenda pública na América Latina vem sendo apontada por outros autores como uma das razões da baixa qualidade da democracia em consolidação na região (Weyland,_2004).

Entre as demais variáveis, o efeito de poderes constitucionais do Executivo é positivo e consistente (Figura_1e), compatível com a expectativa de que quanto maiores os poderes constitucionais que o sistema político atribui ao Executivo, maior será a probabilidade de uma mudança programática. Um aumento de dois desvios-padrão na variávelexecutivoaumenta em cerca de 60 pontos percentuais as chances de um presidente de esquerda mudar para um programa neoliberal significativo a um nível de 5%. Interessantemente, a concentração de poderes no Executivo só apresenta efeito sobre a probabilidade de mudança programática na presença de ataques especulativos (Figuras_2a e 2b). O fato de que os executivos fortes - e não os fracos - são aqueles que mais provavelmente realizarão uma mudança programática na presença de um ataque especulativo reforça a tese de que essas mudanças não são motivadas pela necessidade de negociar com o Congresso para garantir a governabilidade e, sim, pela urgência de ganhar a confiança do mercado e atrair dólares para a economia em tempos de escassez.

[/img/revistas/dados/v58n2//0011-5258-dados-58-2-0427-gf02.jpg] Figura 2 Efeitos da Variável Executivona Probabilidade de que Governos de Esquerda Realizem uma Mudança Programática, com e sem a Presença de um Ataque Especulativo. Modelo probit.Variável Dependente: Mudança Programática  Em comparação, o sinal da variável legislatura,que reflete a força do partido da situação no Congresso, mostrou-se consistentemente positivo, como se esperava, mas nunca significativo (Figura_1f). Esse resultado é consistente com o fato de que, nos presidencialismos típicos dos sistemas políticos da região, o partido do presidente raramente possui uma fatia significativa do Congresso e frequentemente precisa formar uma coalizão para governar. Por fim, a inflação, quando controlada pela ocorrência de ataques especulativos, não tem qualquer efeito sobre a probabilidade de mudança programática (Figura_1b).

CONCLUSÃO Este artigo investigou se e sob quais condições ataques especulativos ocorridos durante as eleições presidenciais, no período de 1982 a 2006, afetaram a consistência programática de presidentes latino-americanos, e em que medida essa consistência está relacionada aos níveis de institucionalização de partidos e sistemas partidários na região.

A hipótese inicialmente examinada foi a de que as pressões especulativas aumentam as chances de que presidentes eleitos segundo uma plataforma de esquerda, uma vez empossados, adotem programas neoliberais. Segundo a mesma lógica, conjecturou-se que essas pressões não deveriam afetar o comportamento de presidentes eleitos com um discurso neoliberal, já que nesses casos não existem contradições fundamentais entre as preferências de seus eleitores e do mercado. Em seguida, verifiquei se e como fatores políticos, em particular o nível de institucionalização dos partidos e os sistemas partidários, afetam a resposta dos governos aos ataques especulativos.

Os resultados sugerem que, dentre os governos de esquerda eleitos na América Latina, aqueles que iniciaram seus mandatos sob fortes pressões especulativas, e em sistemas nos quais o Executivo detém muitos poderes constitucionais, são os mais propensos a abraçar um programa neoliberal logo após a posse. Isso sugere que os ataques especulativos proveem a motivação,enquanto a concentração de poderes garante a capacidadede presidentes realizarem mudanças programáticas. O fato de os executivos fortes - e não os fracos - serem os que mais frequentemente mudam de programa é incompatível com a hipótese de que negociações no Congresso ou concessões à oposição sejam as principais motivações dessas mudanças.

Embora partidosmenos institucionalizados ofereçam menores barreiras à realização de mudanças programáticas, verificou-se que sistemas partidáriosinstitucionalizados mostram-se incapazes de impedir que presidentes de esquerda mudem radicalmente de agenda econômica. Ao contrário, mudanças programáticas ocorrem com maior probabilidade quanto maior for a institucionalização, o que contradiz as alegações de que esta promova a consistência programática. Considerando as limitações intrínsecas aos indicadores utilizados, e que a volatilidade eleitoral mede apenas um dos aspectos da institucionalização dos sistemas partidários, argumentou-se que em sistemas partidários consolidados, nos quais a conexão com eleitores não se dê em bases programáticas, a estabilidade da concorrência partidária pode ocorrer sem necessariamente contribuir para o fortalecimento da consistência do programa de governo. Esta conclusão informa a literatura que trata dos efeitos políticos da institucionalização partidária e aponta para uma interessante agenda de pesquisa voltada para o estudo de como diferentes formas de vinculação entre eleitores e partidos afetam a qualidade da democracia na América Latina.