BrBRHUHu0011-52582013000200007

O ciclo de política como campo estratégico: o caso do benefício de prestação continuada

INTRODUÇÃO Política pública, diz Lindblom, "não é feita de uma vez e para sempre; ela é feita e refeita interminavelmente", e o processo decisório relacionado a ela é sempre "um processo de aproximação sucessiva a alguns objetivos desejados, em que o que é desejado continua a mudar sob reconsiderações" (1959:86; tradução da autora). Se essa aproximação sucessiva se faz de forma basicamente incremental, como argumenta Lindblom, também é, no caso das políticas redistributivas, sempre objeto de conflitos, conforme ressalta Lowi (1964).

Quaisquer que sejam as políticas, seu fazer reiterado torna indevida a distinção entre formulação e implementação, como diversos analistas têm salientado (Silva e Melo, 2000; Pressman e Wildavsky, 1973). Para Silva e Melo (2000), o ciclo de política deve ser visto como um "campo estratégico", no qual há relativa indistinção entre formuladores e implementadores, assim como entre estes e a população-meta da política. Ao longo da implementação, constitui-se uma "rede de implementadores" que possuem interesses diferentes daqueles que orientaram a formulação e cujas preferências e ações reverberam sobre o desenho original. Há ainda determinados períodos em que se conjugam as questões referidas aos processos de sustentação política dos programas, de coordenação interorganizacional e de capacidade de mobilização de recursos institucionais. Esses períodos, dizem Silva e Melo (2000), são "elos" ou "nós" críticos que marcam a evolução da política, porquanto representam uma tomada de decisão que produz uma inflexão importante em seu curso prévio. Essa inflexão e outras mudanças incrementais resultariam de um aprendizado, propiciado pela interação entre atores estatais, stakeholders e população-meta, o qual, ao ser incorporado ao desenho da política, imprimiria a ela mais legitimidade e eficácia.

Neste artigo, é analisada a implementação da política brasileira de garantia de renda não contributiva para idosos e pessoas com deficiência, denominada Benefício de Prestação Continuada (BPC). Utilizando o modelo proposto por Silva e Melo (2000), são analisados os problemas colocados à implementação do BPC pela própria legislação que o regulamentou - a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) - e os que surgiram em seu fazer cotidiano, bem como o conteúdo e a natureza das preferências dos atores estatais, stakeholders e população-meta.

O objetivo é avaliar o grau de responsividade dos atores políticos e de insulamento da burocracia às demandas e pressões dos stakeholders e da população-meta, isto é, se eventuais aprendizados são incorporados à estrutura regulatória e de gestão, e o resultado das mudanças eventualmente realizadas sobre o direito à renda não contributiva: se o ampliam ou o restringem.

O entendimento do ciclo de política como campo se estratégico mostra especialmente pertinente para a análise da implementação do BPC, na qual adquirem destaque as conferências e os conselhos, os quais, junto com os canais tradicionais de manifestação de preferências e de pressão, como o Poder Legislativo, compõem a esfera de interação entre os atores estatais, os stakeholders e a população-meta.

Os stakeholders são definidos por Silva e Melo como "grupos envolvidos pela política e nela interessados" (2000:13). Na análise aqui desenvolvida, são os participantes das conferências nacionais (da Assistência Social, do Idoso, da Pessoa com Deficiência) em que a temática BPC tem sido discutida, a Procuradoria-Geral da República e a Defensoria Pública. Os conferencistas são gestores de entidades de assistência social, representantes de usuários, acadêmicos e burocratas de todos os níveis hierárquicos e de governo que se dispõem a discutir a política e têm formalmente, na qualidade de conferencistas, a atribuição de deliberar sobre os rumos que ela deve seguir. A avaliação da participação desses stakeholders no refazer do BPC é feita com base nas deliberações aprovadas nas conferências, no caso dos conferencistas, e em instrumentos jurídicos específicos, no caso da Procuradoria e da Defensoria.

A população-meta prescinde de esclarecimentos: é constituída pelos beneficiários e requerentes que acreditam reunir os critérios de elegibilidade do BPC. Essa população manifesta suas preferências e exerce pressão sobre os atores estatais especialmente por meio do Poder Judiciário. Os instrumentos utilizados envolvem mandado de injunção e recursos.

Os atores estatais são a burocracia e os políticos. A burocracia cuja atuação é foco da presente análise é a "alta burocracia" do governo federal, aquela que possui entre suas atribuições detalhar as leis em regulamentos (decretos, instruções normativas etc.). No caso do BPC, essa atribuição foi desempenhada, nos primeiros anos, pela burocracia do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), vinculado ao Ministério da Previdência Social. Com a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em 2004, uma nova burocracia, situada na Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), assumiu a responsabilidade pelo benefício, o que foi formalizado em 2007. A análise da atuação da burocracia tem como foco o tipo de interação que ela estabelece com os stakeholders e a população-meta; a incorporação que faz de eventuais aprendizados logrados nessa interação à estrutura regulatória do BPC; e, finalmente, o sentido das alterações promovidas.

Os parlamentares (deputados e senadores) são aqui entendidos como ator propriamente político e como stakeholder. Como ator político, eles se organizam em partidos que, por sua vez, formam coalizões governativas ou oposicionistas no Congresso Nacional. Apenas por meio da ação concertada dos partidos e destes em coalizões, os parlamentares conseguem atuar como um ator capaz de tomar decisões politicamente efetivas (Figueiredo e Limongi, 1999), isto é, como um ator que influencia a formação da agenda legislativa e a deliberação das leis.

Essa limitação, que é, na verdade, inescapável nas democracias partidárias, não impede que deputados e senadores atuem também como stakeholders, sendo individualmente responsivos a suas constituencies. Nessa atuação, eles fazem pronunciamentos públicos e apresentam à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal projetos de lei. Se, como ocorre na maioria das vezes, não se forma uma base ampla de apoio político em torno do projeto apresentado, de forma que este entre na agenda legislativa e seja deliberado, o parlamentar consegue, no mínimo, marcar sua posição junto aos eleitores como apoiador das políticas do interesse destes. O retorno dessa tomada de posição, de acordo com Mayhew (1974), pode ser a ampliação de sua votação ou sua reeleição na eleição seguinte. Para analisar a atuação e as preferências dos deputados e senadores como stakeholders são avaliados os projetos de lei referidos ao BPC apresentados nas duas casas legislativas. Na qualidade de ator político, os parlamentares têm sua atuação subsumida na atuação do Poder Legislativo. Este e o Poder Executivo são os dois atores políticos distinguidos no estudo. A análise da atuação de ambos tem como foco as leis relativas ao BPC que foram deliberadas e a tramitação dos projetos de lei. Os poderes Legislativo e Executivo, junto com a burocracia, configuram, portanto, os atores estatais - alvo das pressões e demandas dos stakeholders e da população-meta.

Na análise da implementação, a perspectiva neoinstitucionalista é incorporada, o que permite argumentar que a magnitude do aprendizado e seu impacto positivo (de ampliação) na reestruturação da política, supostos por Silva e Melo (2000), não são processos meramente burocráticos, automáticos. Busca-se demonstrar que a natureza do impacto das decisões tomadas pelo Congresso (as leis) e pela burocracia (as regulamentações) sobre o desenho do BPC dependeu das preferências do presidente da República e de sua coalizão de apoio no Congresso. A primeira parte do argumento - a relação entre as decisões tomadas pelo Congresso e as preferências do Executivo - sustenta-se no estudo de Figueiredo e Limongi. Analisando "[...] os efeitos da organização interna do Congresso e a extensão dos poderes legislativos do presidente no funcionamento do sistema político brasileiro" (1999:8), os autores apontam a dominância do Executivo no ritmo e no conteúdo da produção legislativa no período pós-constitucional. Essa dominância ocorreria em virtude do controle da agenda por parte dos líderes partidários, mais especificamente os da coalizão governista, e da extensão e exclusividade dos poderes de iniciativa do presidente da República. A segunda parte do argumento - a relação entre as decisões da burocracia e as preferências do Executivo - prescinde de mais esclarecimentos: sendo a Presidência o órgão superior das agências burocráticas, a discricionariedade exercida pela burocracia, na regulamentação das políticas, obviamente é orientada pelas preferências de seu ocupante de plantão.

Este texto está dividido em três seções, além desta parte e da Conclusão. Na primeira seção, são apresentados os principais embates que cercaram a primeira formulação do BPC, que se inicia na Constituição de 1988 e termina em 1993, com a promulgação da LOAS. A implementação do BPC é analisada na segunda seção. São distinguidas duas fases: na primeira, que se inicia com a LOAS e termina com a aprovação do Estatuto do Idoso em 2003, são verificadas diversas iniciativas bem-sucedidas do Executivo de restrição do escopo da política, pouca ou nenhuma atenção da burocracia às sugestões e demandas dos stakeholders e da população- meta, e nenhuma incorporação, na estruturação da política, de aprendizados eventualmente logrados na interação entre atores estatais, stakeholders e população-meta; na segunda fase, que se inicia com a promulgação do Estatuto do Idoso e vai até 2010, são verificados um esforço maior de aprendizado por parte da burocracia e sua incorporação na estrutura regulatória e de gestão do BPC.

No embate entre a população-meta e a burocracia, verifica-se, ao longo de toda a implementação do BPC, um elemento de continuidade que se tem tornado comum na gestão das políticas sociais brasileiras: o arbitramento do Poder Judiciário.

Na verdade, esse arbitramento teve início antes mesmo de o BPC começar a ser implementado. Contudo, apesar de estar exercendo o papel de árbitro há praticamente uma década e meia, o Judiciário, assim como o Congresso e o próprio Poder Executivo, encontra-se hoje tão dividido em seu posicionamento em face do BPC quanto o esteve nos primeiros anos.

Na terceira seção, são analisados os efeitos das alterações no desenho do BPC sobre seus resultados, escopo e grau de judicialização. Quanto aos resultados, verifica-se o crescimento constante do número de beneficiários; no que se refere ao escopo, constata-se a ampliação: de uma ação estatal destinada simplesmente a garantir renda, o BPC tem se tornado uma política preocupada com a inserção e a promoção social dos beneficiários. Por fim, evidencia-se a contínua e crescente judicialização da política.

FORMULAÇÃO DA POLÍTICA DE GARANTIA DE RENDA NÃO CONTRIBUTIVA PARA PESSOAS IDOSAS E COM DEFICIÊNCIA Como já tratado na literatura, na organização dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, instalada em 1987, optou-se por uma dinâmica que permitisse a influência de "baixo para cima", o que resultou em uma estruturação descentralizada dos trabalhos (Gomes, 2006). O objetivo era elaborar uma Constituição que efetivamente atendesse aos anseios da população acerca da democratização e da justiça social.

A participação social nos trabalhos foi especialmente importante para a formulação do direito de pessoas idosas e com deficiência a uma renda não contributiva no valor de um salário mínimo. As propostas iniciais foram feitas pela Subcomissão dos Negros, Populações Indígenas, Pessoas Deficientes e Minorias e pela Subcomissão da Família, do Menor e do Idoso. Posteriormente, na fase da deliberação em plenário, uma emenda popular recolocou, no debate constituinte, a proposta de renda não contributiva também para pessoas com deficiência, que havia sido derrotada na fase de deliberação nas comissões (Chaibub, 2010)1. Após diversos embates, o direito foi instituído pela Constituição de 1988 nos seguintes termos: A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: [...] V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei (Brasil. Constituição Federal, art. 203).

Esse é, portanto, o desenho constitucional da política de garantia de renda não contributiva para pessoas idosas e com deficiência. A definição da idade mínima para acesso ao benefício por idoso, a especificação da "pessoa portadora de deficiência" detentora do direito, assim como o mínimo de renda necessário à manutenção da pessoa com deficiência e do idoso, foram deixados para o âmbito da política governamental.

Na análise da política governamental brasileira, deve-se atentar, conforme já salientado, para as preferências do presidente da República, o que não significa que o Congresso seja incapaz de fazer valer suas preferências, especialmente quando estão em jogo as preferências das constituencies dos parlamentares ou de atores importantes para sua sobrevivência política, como os governadores (Mainwaring, 1999; Cheibub, Figueiredo e Limongi, 2009), nem que inexistam partidos capazes de fazer oposição coesa e disciplinada às preferências do Executivo (Miranda, 2009).

Como tem sido amplamente tratado na literatura, as crises econômica e fiscal e os recorrentes e malsucedidos planos de estabilização, marcas da política brasileira da década de 1980, convergiram para o fortalecimento do argumento, no início da década de 1990, sobre a necessidade de se reformar o Estado; argumento orientado pelo recrudescimento do neoliberalismo: a reforma deveria ser no sentido da minimização da intervenção estatal nos processos econômicos e sociais. Naquele contexto, ascenderam ao poder os novos atores - o presidente Fernando Collor de Mello e o novo Congresso - que deveriam regulamentar os direitos instituídos pela Constituição de 1988.

Não obstante a conjuntura política e econômica desfavorável, abriu-se um amplo debate em torno da estruturação que deveria ser dada à Assistência Social, incorporando segmentos e instituições sociais, parlamentares e o próprio Executivo (Espírito Santo, 2000). O dinamismo da discussão deu origem, entre 1989 e 1993, a quarenta projetos de lei, destinados a regulamentar ou apenas o inciso V, do art. 203 da Constituição, ou todo o art. 203, isto é, a própria política de Assistência Social2.

A primeira iniciativa de proposição de uma lei orgânica da Assistência Social, o projeto de lei 3.099, é de 1989. A proposta foi aprovada em 1990, mas totalmente vetada pelo presidente Fernando Collor de Mello. A justificativa foi que o projeto continha "[...] dispositivos contrários aos princípios de uma assistência social responsável que se limite a auxílios às camadas mais carentes da população, sem, contudo, comprometer-se com a complementação pecuniária e continuada de renda [...]"3. Agregando um intenso aprendizado nos anos subsequentes, o Executivo apresenta, em 1993, o projeto de lei 4.100, que é aprovado em apenas quatro meses. Finalmente, estava criada a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) - lei 8.742. A rapidez na tramitação decerto se deve ao fato de que, tendo já expirado o prazo constitucional para a regulamentação da Seguridade Social, a omissão legislativa foi questionada por deficientes físicos, que impetraram, em 1993, o mandado de injunção 448/RS.

Além de outras questões relacionadas à estruturação da Assistência Social, a LOAS estabeleceu as diretrizes básicas para a implementação do direito constitucional de idosos e deficientes à renda não contributiva. Entre os objetivos da Assistência Social, foi incluída "a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família" (art. 2o). A responsabilidade pela concessão e pela manutenção do benefício foi atribuída à União, o que abrange a provisão dos recursos e a proposição dos critérios de elegibilidade (arts. 12 e 19).

O acesso ao benefício ficou dependendo, no caso do idoso, da comprovação da idade de 70 anos; no caso da pessoa com deficiência, da comprovação de "incapacidade para a vida independente e para o trabalho", a ser avaliada pelos peritos do Sistema Único de Saúde (SUS) ou do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A incapacidade de prover a própria subsistência ou de tê-la provida pela família, para os dois segmentos, ficaria comprovada caso a renda familiar per capita fosse inferior a um quarto do salário mínimo. O tipo de família que ficou estabelecido como parâmetro para esse cálculo foi a mononuclear, vivendo sob o mesmo teto. Além disso, o benefício não poderia ser acumulado com qualquer outro (art. 21). Quanto à idade de acesso, a LOAS previu uma redução gradativa: para 67 anos, após 24 meses do início da implementação; e para 65 anos, após 48 meses (art. 38). Por fim, ficou estabelecido que novo limite de renda per capita poderia ser proposto ao Executivo pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), respeitando-se o orçamento da seguridade social e a disponibilidade de recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) (art. 39).

Esses foram os traços básicos do desenho do BPC. Entre eles, especialmente três serão de implementação difícil ou temas permanentes de debate e conflito entre atores estatais, stakeholders e população-meta: o conceito de deficiência, os parâmetros para o cálculo da renda per capita (limite, conceito de família, não cumulatividade) e, por fim, a idade de acesso. Para arbitrar as disputas acerca desses traços, o Judiciário tem sido acionado, pela burocracia e pela população-meta, ao longo de toda a implementação.

IMPLEMENTAÇÃO DO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA Vistos em perspectiva, os problemas apresentados pelos traços básicos do BPC, mencionados anteriormente, certamente se relacionam, segundo argumenta Lindblom (1959), com a "racionalidade limitada" dos decisores, além dos constrangimentos políticos que limitam o leque das escolhas, conforme argumenta Lowi (1964). De fato, eram e são desconhecidos, por exemplo, quais deficiências marcam o público-alvo e em que grau elas incapacitam as pessoas para a vida independente e para o trabalho. Perpassando as limitações, próprias de qualquer contexto decisório, mas provavelmente as agravando, estavam, naquela ocasião, a sombra do deficit da Previdência e a orientação neoliberal do presidente da República e de sua base de apoio no Congresso4.

As preferências da coalizão no poder, no entanto, variaram ao longo da implementação, e essa variação teve impacto importante sobre o grau de responsividade política do Poder Executivo e do Congresso e de insulamento da burocracia, isto é, em sua disposição para a interação e o aprendizado nas duas fases de implementação do BPC.

Da LOAS ao Estatuto do Idoso: Os Recuos e as Restrições na Implementação do BPC Com a promulgação da LOAS, os esforços foram direcionados, até o final de 1995, para a reunião dos recursos financeiros e organizacionais para a implementação da renda não contributiva. Pressão importante sobre o processo foi exercida, em fevereiro de 1995, por um stakeholder institucional, a Procuradoria-Geral da República, que empreende duas iniciativas. A primeira foi a interposição de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADIN) 877, apontando a falta de regulamentação do direito constitucional à renda não contributiva. Essa ação foi julgada improcedente, dada a regulamentação já instituída pela LOAS. A segunda, que teve impacto mais acentuado na política, foi a ADIN 1.232, na qual se alega a inconstitucionalidade do critério de renda instituído pela LOAS. Nas palavras do procurador-geral, o estabelecimento do critério por via legal "esvazia ou inviabiliza o exercício do direito ao benefício de um salário mínimo conferido pelo inciso V do art. 203 da Constituição". A partir disso, requer-se uma medida cautelar para suspender a aplicação da lei.

O pedido de medida cautelar foi indeferido em março de 1995 sob a justificativa de que o legislador ordinário cumprira seu dever ao dar eficácia à norma constitucional. A ADIN foi julgada apenas em agosto de 1998. O Supremo Tribunal Federal (STF) considerou que a definição do critério de renda por lei ordinária não afrontava a Constituição; esta seria a forma de se aferir a situação de pobreza, e a competência de definir o limiar que marcaria essa situação estaria mesmo no âmbito da política governamental. Ou seja, o estabelecimento do critério de renda per capita de até um quarto do salário mínimo para acesso ao BPC era constitucional e legal.

Negada a medida cautelar, o BPC estava pronto para ser implementado. Seu financiamento foi viabilizado pela criação do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) em agosto de 1995 (decreto 1.605); em dezembro, foi publicado o decreto 1.744, que detalhava sua operacionalização.

Dadas as omissões da LOAS, a burocracia do INSS avançou, segundo prevê Lowi (1979), em seara que, a princípio, estava fora de sua alçada, promovendo, por meio do decreto 1.744, duas restrições na política. Como já mencionado, a LOAS estabelecera que "pessoa portadora de deficiência" seria a "incapacitada para a vida independente e para o trabalho". No decreto, foi exigido que a incapacidade resultasse "de anomalias ou lesões irreversíveis de natureza hereditária, congênitas ou adquiridas, que impeçam o desempenho das atividades da vida diária e do trabalho". A segunda restrição foi a inclusão da exigência de que o idoso não exercesse nenhuma atividade remunerada (arts. 2o e 5o), o que também não fora previsto pela LOAS.

Com essa regulamentação, o BPC começou a ser implementado em janeiro de 1996. A partir de então, começaram a correr os prazos para a diminuição da idade de acesso ao benefício, previstos pela LOAS: em janeiro de 1998, a idade deveria ser diminuída para 67 anos; em janeiro de 2000, para 65 anos. Tal previsão, porém, não foi cumprida em virtude de restrições adicionais, feitas pela lei 9.720 e pelo decreto 3.298, de 1999.

As alterações feitas pela lei 9.720, também de iniciativa do Executivo, referem-se ao conceito de família, à idade de acesso e, por fim, à atribuição da competência de realizar a perícia médica apenas ao INSS. A alteração na idade é claramente restritiva: excluiu-se a previsão da segunda redução, prevendo-se apenas a redução para 67 anos (art. 38), a qual, na verdade, deveria ter sido implementada dez meses antes. A alteração no conceito de família refere-se à adoção, para o cálculo da per capita, do conceito de "família previdenciária"5, da lei 8.213, o que foi percebido como uma restrição pelos conferencistas.

A restrição feita pelo decreto 3.298 foi operacionalizada pela distinção entre deficiência, deficiência permanente e incapacidade, e pela enumeração das condições físicas que caracterizariam a pessoa portadora de deficiência (art.

3o). A distinção entre as deficiências imprimiu mais consistência ao conceito de irreversibilidade, estabelecido pelo decreto 1.744, permitindo opor deficiência a doença. Esses conceitos foram complementados pela enumeração das condições que caracterizariam as deficiências, explicitando-se, assim, não apenas o que deveria ser considerado deficiência permanente mas também o limiar que separa, dentro dessa categoria, aquelas que produzem incapacidade. Na verdade, esses conceitos e tipologias estavam sendo utilizados no processo de perícia médica desde março de 1997, tendo sido instituídos pela resolução 435, do INSS. Assim, o decreto apenas reforçou um procedimento já em uso, por meio do qual se efetuara uma restrição significativa na população-meta política.

Esses foram os principais traços do desenho do BPC e de sua estrutura de implementação construídos até 2003. Apesar do significativo sucesso do Executivo em suas iniciativas legislativas restritivas, houve uma derrota importante no Congresso: a rejeição, por inconstitucionalidade, da proposta de desvinculação do BPC do salário mínimo, contida na proposta de emenda à Constituição (PEC) 33, de 1995.

As restrições feitas na política não ficaram sem respostas da população-meta e dos stakeholders. As deliberações das conferências apresentam as principais estratégias de resistência, demandas e sugestões de solução para os problemas da gestão do BPC. No Quadro_1, é apresentado o conteúdo das deliberações feitas nas quatro conferências nacionais da Assistência Social, realizadas entre 1995 e 2003.

Como pode ser visto no Quadro_1, nas quatro conferências nacionais da Assistência Social do período, houve deliberações relacionadas com a idade mínima, os conceitos de deficiência e família, o limite da renda per capita e, por fim, com a gestão. Foram também traçadas algumas estratégias de ação.

A deliberação em torno da idade mínima, que fora pela redução para 60 anos em 1995 e em 1997, tornou-se mais moderada após a restrição feita pela lei 9.720.

Nas conferências de 2001 e 2003, o retorno ao instituído na primeira versão da LOAS - 65 anos - já seria um grande avanço. Os parâmetros do cálculo da renda per capita geraram diversas deliberações, nas quais se reivindicavam o aumento do limite da per capita, a exclusão de outros benefícios do cálculo e, por fim, alterações no conceito de família.

Nas deliberações acerca do conceito de família, há o mesmo movimento verificado em torno da idade mínima. Em 1997, fora reivindicada a ampliação do conceito estabelecido pela LOAS; em 2001, a demanda foi pela retomada deste. Em 2003, a deliberação se deu pela adoção do conceito estabelecido no Código Civil. Outras demandas relacionadas às regras básicas de acesso ao BPC também foram expressas nessas conferências, como sua concessão automática, independentemente de provas. O conceito de deficiência foi objeto de deliberação nas quatro conferências.

Entre os problemas de gestão percebidos pelos conferencistas, estavam as dificuldades de deslocamento para outros municípios dos requerentes que residiam em localidades que não tinham postos do INSS e o perfil da equipe de perícia. Ainda no âmbito da gestão, houve deliberações para o fortalecimento de participação e controle sociais e a estrutura de gestão dos municípios, de transferência dos processos de concessão e manutenção do BPC para a SEAS.

Por trás das deliberações relativas à gestão, estava a percepção de que a burocracia do INSS era responsável pelas restrições feitas na política.

Certamente as restrições feitas pelos decretos 1.744 e 3.298 e pela resolução 435 sustentavam essa percepção. Também a sustentava a prática do INSS de negar definitivamente a reinserção de beneficiários com deficiência que se haviam desligado da política por se inserirem no mercado de trabalho, o que não estava previsto na regulamentação6.

Essa mesma orientação restritiva, contudo, está presente na legislação produzida pelo Congresso (lei 9.720). Tal paralelismo não surpreende, dada a configuração do sistema político brasileiro, em que a agenda do Legislativo tem seu conteúdo e ritmo fortemente influenciados pelo Executivo; a convergência evidencia claramente a direção das preferências da coalizão que assumira o poder em 1995.

A natureza das preferências do Executivo no período, assim como sua influência sobre a produção legislativa, é também evidenciada na análise da tramitação dos projetos de lei relacionados com o BPC. O conteúdo das propostas relacionadas com o limite da renda per capita para acesso ao benefício, os parâmetros do cálculo da per capita e outros aspectos do desenho da política, e os partidos dos parlamentares que as propuseram na Câmara dos Deputados são apresentados no Quadro_2.

Verifica-se que, na primeira fase da implementação, foram apresentados, na Câmara dos Deputados, 67 projetos de lei com 75 propostas de alteração no desenho do BPC: uma proposta foi apresentada em 1994; 60, nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso; 14, no primeiro ano do governo de Luiz Inácio Lula da Silva.

Mais da metade das propostas (40) teve como objetivo alterar o limite da renda per capita. Se a elas forem somadas as quatro propostas de exclusão do cálculo da per capita da renda oriunda de BPC ou de benefícios e pensões e a de aumento do benefício, chega-se a um total de 45 propostas relativas à renda. Entre as propostas de aumento de limite da per capita, o maior número foi por sua ampliação para um salário mínimo (14), mas há grande variação.

A ampliação da população-meta foi objeto de 15 propostas, três alterando o conceito de deficiência a fim de abranger um número maior de situações de incapacidade; 12 possibilitando o acesso de setores ou indivíduos em situações específicas. Se forem incluídas nesse grupo as duas propostas de transferência do BPC para o cônjuge, no caso de falecimento do beneficiário, chega-se a um total de 17 propostas na temática.

Com a exclusão da previsão de redução da idade para 65 anos, feita pela lei 9.720, permaneceram as propostas em torno da questão. Por fim, houve sete propostas de pagamento de mais um benefício por ano (abono, 13o salário ou gratificação natalina).

No Senado, houve um número bem menor de projetos de lei relacionados ao BPC: apenas seis no período de 2001 a 20037. Três desses projetos visavam aumentar o limite da per capita; dois propuseram o pagamento de abono anual; e, por fim, um, a alteração no conceito de deficiência.

A influência do Executivo sobre o conteúdo e o ritmo da produção legislativa pode ser verificada também na análise da tramitação desses projetos. Na Câmara, 15 dos projetos apresentados entre 1994 e 1997 foram anexados ao projeto de lei 738, de 1995, que propunha alterações na LOAS, mas foi rejeitado e arquivado.

Dos projetos que foram apresentados posteriormente, 18 foram arquivados e 25 anexados a outros projetos que ainda estão tramitando. Destes, 22 estão anexados ao projeto de lei 3.967, de 1997, que propõe pagamento de abono anual.

Assim, entre a promulgação da LOAS e a do Estatuto do Idoso, as únicas alterações na estrutura regulatória e de gestão do BPC foram no sentido de sua restrição. Nem as demandas dos beneficiários nem a pressão e as sugestões dos stakeholders surtiram quaisquer efeitos sobre a burocracia do INSS. No Legislativo, os parlamentares que marcaram posição apresentando projetos de lei que ampliariam o benefício também não foram capazes de formar maioria favorável a eles.

Diante do insulamento burocrático e da não responsividade política, evidenciados pelo distanciamento entre o conteúdo das deliberações e o sentido das alterações feitas no escopo do BPC, assim como pela não deliberação dos projetos de lei que o ampliariam, restou à população-meta recorrer ao Judiciário. Buscando defender o que entendia ser um direito, ela inicia duas práticas: a apelação contra as recusas de concessão do benefício e a solicitação de interdição civil da pessoa com deficiência.

A apelação ocorre especialmente quando a recusa se sustenta no argumento de não preenchimento dos critérios de renda per capita ou de "incapacidade para a vida independente e para o trabalho". As justificativas fornecidas pelo STF, pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) e pelos tribunais federais para eventualmente concederem o benefício recusado sob a alegação de superação do critério de renda8 são basicamente as mesmas apresentadas por eles quando o INSS faz as apelações regulamentares das eventuais concessões judiciais9. A primeira é que, embora tenha sido declarado pelo STF, em 1998, que o critério de renda estabelecido pela LOAS é constitucional, não foi excluída a possibilidade de serem consideradas as condições concretas de vida do requerente. O argumento foi expresso pelo ministro Gilmar Mendes ao indeferir a medida cautelar da reclamação 4.374/PE, do INSS10. A segunda justificativa é a da isonomia (Penalva, Diniz e Medeiros, 2010:56). Considerando que, em outros programas, vigoram outros limites para a caracterização da situação de pobreza; por exemplo, o Programa Bolsa Família (PBF), as decisões judiciais têm ocorrido a fim de determinar a inserção no BPC quando a renda do requerente fica dentro desses limites. Por fim, faz-se também referência ao objetivo da política da Assistência Social de combate à pobreza, estabelecido pela LOAS, cujo limiar de renda per capita seria de meio salário mínimo.

Quando a apelação é contra a decisão de não preenchimento do critério de "incapacidade para a vida independente e para o trabalho", o requerente tem sido submetido à avaliação dos peritos do próprio Judiciário, que podem decidir pela concessão do benefício11. Outra estratégia da população- meta foi buscar a interdição civil da pessoa com deficiência. Com a aceitação pelo INSS dessa interdição como evidência de incapacidade, a estratégia disseminou-se pela população-meta.

Estes são, portanto, os contornos mais gerais da dinâmica de interação entre atores estatais, stakeholders e população-meta na primeira fase de implementação do BPC: não responsividade política, insulamento burocrático e recorrência ao Judiciário por parte da população-meta para a garantia do que entende ser seu direito. A alteração na configuração político-partidária da coalizão no poder, produzida pelas eleições de 2002, traduziu-se em uma modificação substantiva nas atitudes e no comportamento dos atores estatais e, por conseguinte, no sentido das inovações feitas na política.

Do Estatuto do Idoso a 2010: Os Avanços Advindos do Aprendizado e Responsividade O entendimento de que o Estatuto do Idoso (lei 10.741) constitui um "elo crítico" (Silva e Melo, 2000) importante na implementação do BPC se justifica, primeiro, pelo fato de que sua promulgação inaugura uma nova fase no conteúdo das demandas feitas pela população-meta e pelos stakeholders, e, segundo, pelo fato de essa promulgação ocorrer logo no primeiro ano de uma nova dinâmica de interação entre o Estado e esses atores; dinâmica essa mais responsiva, embora tal responsividade ainda não tenha alterado, de forma significativa, os traços básicos do desenho da política.

O projeto de lei que deu origem ao Estatuto do Idoso foi apresentado em 1997, mas só entrou na agenda da Câmara em 2003, o que já mostra uma mudança de rumo importante nas preferências do Executivo. De fato, a partir de então, instalaram-se no sistema político brasileiro duas tendências que se têm fortalecido. A primeira é a maior receptividade da agenda do Congresso aos projetos destinados a ampliar ou imprimir mais consistência às políticas sociais; a segunda é o fortalecimento das estruturas de gestão dessas políticas. Na Assistência Social, merecem destaque, em termos organizacionais, a criação do MDS, em 2004, e, em termos regulatórios, a publicação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), em 2004, e da Norma Operacional Básica (NOB) que estrutura o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), de 2005.

Nesse contexto, o BPC foi fortalecido tanto pela aprovação do Estatuto do Idoso e de novas regulamentações quanto pela criação, na Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), de uma burocracia mais disposta ao aprendizado e empenhada na construção de soluções para os problemas gerados pelas inconsistências da legislação ou pelas rotinas estabelecidas na primeira fase.