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Políticas de desenvolvimento territorial no meio rural brasileiro: novas institucionalidades e protagonismo dos atores

O debate atual sobre o desenvolvimento rural no Brasil, e recentemente sobre o desenvolvimento territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observação da persistência interligada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadra-se na discussão mais ampla sobre o desenvolvimento econômico e a sustentabilidade. De certa maneira, o conceito de território (concebido como uma escala de ação adequada para empreender políticas públicas diferenciadas) insere-se nesse contexto, refletindo as disputas existentes entre estratégias tão distintas, como aquela que acentua o processo de crescimento econômico com forte vocação exportadora na área agrícola ou, ainda, outra que valorize os processos de desenvolvimento sustentável aliado à ideia de justiça e/ou equidade social.

Assim, a análise dos obstáculos existentes para a articulação de políticas, instituições e a construção de estratégias de desenvolvimento, bem como das soluções encontradas para superá-los, pode ser explorada levando em conta três componentes: (a) os programas governamentais de distintas procedências; (b) as arenas decisórias e os espaços públicos existentes no território; e (c) o empoderamento dos diversos atores e agências institucionais presentes nesses espaços e seus efeitos sobre as possibilidades de articulação das políticas e instituições, e seus reflexos no desenho de projetos estratégicos definidos numa escala que ultrapassa a dinâmica exclusivamente local.

Este artigo busca analisar a recente experiência brasileira de implementação de políticas de desenvolvimento territorial no meio rural, examinando os arranjos institucionais (as novas institucionalidades) construídos para viabilizar o desempenho de ações públicas dessa natureza. Para tanto, são destacadas as dimensões relativas aos processos de gestão social e governança dessas estruturas, bem como ao caráter estratégico dos atores sociais e o protagonismo social que os mesmos exercem, ou não, na implementação das ações nesses espaços públicos diferenciados.

Assim, o presente texto está estruturado em três partes, seguidas de algumas considerações ao final. Na primeira delas são apresentados os programas e seus respectivos desenhos e ossatura que servem de objeto para os nossos propósitos.

Na sequência enfatizamos a análise dos processos de gestão social dos territórios à luz da noção de capacidade governativa para, enfim, tratarmos dos alcances e limites dessas novas institucionalidades e da articulação estabelecida entre os atores sociais e desses com as políticas públicas, tomando como referência três estudos de caso desenvolvidos pela pesquisa da qual este artigo deriva1.

A EXPERIÊNCIA RECENTE DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL: BREVE RESGATE A política brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural, a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), acumulou um significativo conjunto de casos, possibilitando um tratamento mais acurado dos limites e alcances dessa experiência de intervenção pública. Com efeito, o Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat), também conhecido como Territórios Rurais de Identidade, está no cerne da formação da própria SDT, ocorrida em 2003, durante o início do primeiro governo Lula. Este programa passou a operar de forma regulamentada em julho de 2005, quando obteve sua chancela formal por intermédio da Portaria nº 5, de 18/07/2005.

Esta portaria, emitida pela SDT, reconhece a seleção, alteração e administração de territórios rurais e garante suporte legal para os Territórios da Cidadania (TC), programa adicional que começou a ser efetivamente executado em 2008.

O conceito de território adotado oficialmente diz respeito a um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais - tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições - e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial. (Brasil, MDA/SDT, 2005d) Segundo a SDT a abordagem territorial se justifica por vários aspectos, entre os quais: a) o rural não se resume ao agrícola; b) a escala municipal é muito restrita para o planejamento e organização de esforços visando à promoção do desenvolvimento e a escala estadual é excessivamente ampla; c) a necessidade de descentralização das políticas públicas; d) o território é a unidade que melhor dimensiona os laços de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituições, estabelecendo iniciativas voltadas para o desenvolvimento.

A intenção dos programas é garantir que os processos de desenvolvimento envolvam múltiplas dimensões, cada qual contribuindo de uma determinada maneira para o conjunto do território em diferentes áreas, como a econômica, sociocultural, político-institucional e ambiental.

Na abordagem dos territórios rurais de identidade, não é incomum referir- se também à dimensão "cultural". Isto é, os territórios rurais fundamentar- se-iam na existência de um corpo de normas (simbólicas ou não) específicas da sociedade local, ou seja, aproximando-se da ideia uma "identidade territorial" (Echeverri, 2009). No entanto, a construção dessa "identidade" é atributo de alguns territórios, mas não de todos. Entre os critérios utilizados pela SDT para identificar os territórios rurais estão: i) conjunto de municípios com até 50 mil habitantes; ii) conjunto de municípios com densidade populacional menor que 80 habitantes/km2; iii) maior concentração do público prioritário do MDA (agricultores familiares, famílias assentadas pela reforma agrária, agricultores beneficiários do reordenamento agrário, o que caracteriza maior intensidade de demanda social); iv) conjunto de municípios já organizados em territórios rurais de identidade; v) conjunto de municípios integrados com os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregiões, do Ministério da Integração Nacional.

Até o presente foram identificados 164 territórios rurais, distribuídos em todas as regiões brasileiras, vinculados ao MDA por meio da SDT. Propostas de novos territórios ou modificação de territórios já estabelecidos podem surgir em instâncias locais, devendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS) para fins de análise e manifestação, que posteriormente as encaminha à SDT. Também nesse sentido, os projetos de desenvolvimento para os territórios rurais surgemnos fóruns locais - os Conselhos de Desenvolvimento Territorial (Codeters), e são apoiados pela SDT, por intermédio do Condraf (Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável).

Durante o processo de identificação dos territórios rurais, o governo entendeu que alguns territórios apresentavam-se economicamente mais fragilizados que outros e, com isso, necessitavam de uma atenção emergencial com ações ainda mais articuladas. A partir dessa percepção surge o Programa Territórios da Cidadania, lançado em 2008, que tem o mesmo referencial conceitual dos territórios rurais sendo amparado também pela mesma portaria, mas com uma gestão bem mais complexa. Resumidamente, foi do conjunto de territórios rurais que o governo, em geral, selecionou os territórios da cidadania. A prioridade era atender territórios que apresentassem baixo acesso a serviços básicos, índices de estagnação na geração de renda e carência de políticas integradas e sustentáveis para autonomia econômica de médio prazo.

O Programa Territórios da Cidadaniaera umadas ações destinadas a reduzir as desigualdades propostas pela Agenda Social do Governo Federal. Seu objetivo é a "superação da pobreza e geração de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável". Especificamente, o programa visa à promoção da inclusão produtiva das populações pobres dos territórios, por meio do planejamento e integração de políticas públicas.

Também se propõe ampliar a participação social e garantir a universalização dos programas básicos de cidadania. O programa abrangia, até o fim de 2008, 60 territórios, mas foi ampliado para 120 territórios da cidadania em 2009.

Segundo aMensagemao Congresso Nacional2009, este programa constituía-se "na principal estratégia do governo para redução das desigualdades no meio rural, por meio de integração de políticas públicas".

Os critérios utilizados na seleção dos territórios da cidadania foram: i) menor IDH (Índice do Desenvolvimento Humano); ii) maior concentração de agricultores familiares e assentados da Reforma Agrária; iii) maior concentração de populações quilombolas e indígenas; iv) maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família; v) maior número de municípios com baixo dinamismo econômico; vi) maior organização social; vii) pelo menos um território por Estado da Federação (Brasil, MDA/SDT, 2007).

Enquanto o Pronat apresentava um esquema de gestão exclusivamente centrado na SDT/MDA, vinculando os diferentes colegiados territoriais ao Ministério, o processo de gestão do Programa Territórios da Cidadania estabelecia um tripé: Comitê Gestor Nacional, Comitês de Articulação Estadual e os Colegiados Estaduais. O Comitê Gestor Nacional é formado por representantes de 19 (em 2010 com 22) ministérios, sendo a coordenação geral executada pelo MDA. Este comitê tem por atribuição aprovar diretrizes, adotar medidas para execução do programa, avaliá-lo e definir novos territórios. A coordenação é do MDA, mas a articulação era feita, até dezembro de 2010, pela Casa Civil e o monitoramento do programa, realizado pelo NEAD (Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural).

Os comitês de articulação estadual são consultivos e propositivos. Procuram articular órgãos federais, estaduais e representações das prefeituras dos municípios envolvidos nos territórios. Visam apoiar a organização e mobilização dos colegiados, fomentar a articulação e integração das diversas políticas públicas nos territórios, acompanhar a execução do programa, auxiliar na sua divulgação e apresentar sugestões de novos territórios e ações.

Os colegiados territoriais são compostos por representantes das três esferas de governo e da sociedade em cada território. Em comparação com a composição dos territórios rurais, amplia-se no Programa Territórios da Cidadania a estrutura desses colegiados. Eles possuem uma coordenação executiva de composição paritária, diferentemente da composição dos Codeters do Pronat, na qual prevalece a participação de representantes da sociedade civil (em geral com dois terços dos componentes dessas arenas).

Entre as atribuições dos colegiados territoriais destacam-se: i) divulgar as ações do programa; ii) identificar demandas locais para o órgão gestor priorizar o atendimento (de acordo com critérios, sistemas de gestão pré- estabelecidos, especificidades legais e instâncias de participação existentes) þ; iii) promover a interação entre gestores públicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com sugestões para qualificação e integração de ações; v) sistematizar as contribuições para o Plano Territorial de Ações Integradas; vi) exercer o controle social do programa.

Apesar de excessivamente normativa, a apresentação acima é importante para compreendermos a mudança operada na formatação das políticas orientadas aos territórios rurais e na maneira de pensar o processo de gestão social dos mesmos. Essa reformulação no arranjo institucional da política (reforçando sua dimensãopolity) temreflexos diretos na forma com que os diferentes atores se envolvem no programa (rebatendo nos processos de participação social, na constituição de arenas consultivas e decisórias, no acompanhamento, monitoramento e controle público das ações implementadas etc.).

No caso dos territórios da cidadania, diferentemente dos rurais, o desafio torna-se maior, pois envolvem diferentes ações setoriais oriundas de distintos ministérios, cujo exercício de articulação se dará efetivamente na escala territorial, complexificando o processo de gestão social. Muito mais que a mera somatória de ações e dotações orçamentárias dos ministérios sobre um mesmo espaço social, trata-se de pensar a lógica da territorialização egovernançadepolíticas apartirdeum encontro de ações bottom-up, pelos atores locais - agora não necessariamente agrários - com aquelas top-down, também não necessariamente setoriais.

Antes de avançarmos nessas questões, repassemos os marcos que têm balizado o processo de intervenção pública na área, tomando como referência a institucionalidade operada no âmbito do Pronat2.

Na perspectiva da normatização da política ganham destaque dois processos: a descentralização das políticas públicas e o empoderamento dos atores locais.

Ambos os atributos são identificados como centrais à lógica da ação pública, na medida em que se supõe que sua efetiva implantação fortalecerá os processos de participação social (aliados aos mecanismos de governança democrática e transparência e/ou accountability da política territorial). Nesse sentido a participação social garantiria a vigência dos princípios quemarcariam a diferença entre a "velha" experiência de planejamento do desenvolvimento rural (muito em voga nas décadas de 1970 e 1980, incentivada pelos programas financiados por agências multilaterais) e a recente iniciativa de planejamento e desenvolvimento territorial. Para tanto, o documento governamental propõe a realização de um ciclo de gestão social, em boamedida lastreado nas policy analysis dedicadas ao exame dos policy cycles (Flexor e Leite, 2007; Frey, 2000).

Para o que nos interessa neste trabalho, a implantação da política previa a constituição de arenas específicas para o alcance dos objetivos propostos pelo Pronat. É bom lembrar que a própria construção de espaços públicos para o exercício do diálogo e a tomada de decisões, como é o caso dos colegiados territoriais, consiste, ela própria, numa diretriz de intervenção governamental que autores como Frey (2000) irão nomear de políticas constitutivas (ao lado das políticas distributivas, regulatórias e redistributivas), redesenhando a os satura público-governamental para a prática dos instrumentos de política (policies) derivados dessa nova institucionalidade política (polity) que, por suavez, resulta das negociações políticas (politics) que dão sustentação ao novo arcabouço sobre o qual o programa é operado.

Assim, a implantação desses espaços no nível territorial consiste numa peça estratégica para a prática da política de gestão social e de governança territorial. Com efeito, as Resoluções 48 e 52 do Condraf (Brasil, MDA/Condraf, 2004 e 2005) já informavam a "efetivação e democratização" dos conselhos como mecanismo para assegurar o processo de participação social e propor uma efetiva política de desenvolvimento, "eliminando interferências político-partidárias e das oligarquias locais no processo decisório" (Res. Condraf 48, alínea d das considerações iniciais). Dessa forma, estes espaços públicos deveriam contemplar a representatividade, a diversidadeea pluralidadedos atores envolvidos (idem, ibidem, Art. 1º) 3, atentando para duas entre as diversas recomendações existentes no âmbito da resolução: a) buscar a normatização dos conselhos (especialmente na forma de leis - municipais, estaduais e/ou federais), assegurando a continuidade das suas ações; e b) garantir que, no mínimo, 50% das vagas dos conselhos sejam ocupadas por representantes da sociedade civil organizada ligada à agricultura familiar (os demais 50%, ou menos, dos postos seriam dirigidos para representantes do setor público, de organizações para-governamentais e outros setores da sociedade civil não relacionados à agricultura familiar).

Na proposição normativa do documento da SDT, essas arenas territoriais comportam três espaços diferenciados, sendo que sua efetiva denominação e funcionamento seria objeto da especificidade de cada um dos territórios criados: plenário (com a participação de todos os representantes do colegiado), núcleo dirigente ou diretivo, de caráter paritário e responsável pela implementação das ações da plenária e do plano territorial, e o núcleo técnico, com a missão desubsidiar o funcionamento das instâncias colegiadas aportando conhecimento e expertise sobre temas e áreas indicados para tanto.

Outro instrumento correlato ao tema aqui discutido é aquele relativo ao controle social dos processos e políticas de desenvolvimento territorial, rebatendo diretamente na capacidade de governança das políticas públicas.

Nessa perspectiva o monitoramento e a avaliação, em especial dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS), seriam os dois instrumentos previstos pelo mecanismo de controle social. Particularmente, merece destaque, no texto oficial, a ideia de que o controle, operado como instrumento de gestão e governança territorial, teria principalmente o objetivo de garantir a maior eficiência no uso dos recursos públicos, visando atingir os indicadores de desenvolvimento programados (Brasil, MDA/SDT, 2005a).

Deve-se destacar que os instrumentos de monitoramento e de avaliação (seja na escala do desenvolvimento territorial propriamente dita, seja na escala de programas e projetos específicos) passem a operar a partir de processos participativos, abastecidos por informações pertinentes e pautados por indicadores que reflitam as aspirações e expectativas depositadas na perspectiva do desenvolvimento do território.

Apesar do sofisticado desenho técnico-instrumental que informa o contexto no qual se produz e implementa o processo de gestão social dos territórios, é interessante ressaltar, para voltarmos ao documento original da SDT, que todos esses mecanismos de política só teriam sentido com sua plena utilização pelos atores objeto da política, o que nos leva a aprofundar o exame dessa experiência à luzdas questões alinhavadas nos próximos tópicos.

CAPACIDADE GOVERNATIVA, GESTÃO SOCIAL DOS TERRITÓRIOS E ARRANJOS INSTITUCIONAIS: ENTRE NORMAS E PRÁTICAS SOCIAIS Recorrendo a Hirschman (1984), acreditamos que os mecanismos de gestão social4 e capacidade governativa5 desses espaços podem assumir configurações distintas, tempos e movimentos específicos e processos de desenvolvimento que não obedecem às mesmas sequências, diferenciando-se entre si, o que o autor denominou de processo das sequências invertidas. Aqui, este tipo de afirmação implica problematizar a linearidade do ciclo de gestão social dos territórios na medida em que, em função das suas particularidades, a ordem e a velocidade das etapas podem não obedecer a um mesmo sequenciamento. Isso não invalida a tentativa da administração pública de normatizar a política de intervenção e gestão territorial, homogeneizando procedimentos. No entanto, entre a normatização e a prática é necessário manter certa flexibilidade, adequando tais parâmetros ao contexto histórico, social, econômico, político e cultural no qual se firmam as diferentes experiências de desenvolvimento territorial rural no Brasil.

Assim, as expectativas dos resultados a serem alcançados com relação ao tema aqui tratado - gestão social territorial - presentes nos documentos oficiais devem ser interpretadas numa perspectiva relativa, para a qual concorrerão afirmativa e/ou contraditoriamente os diferentes móveis dos tabuleiros territoriais. No plano oficial, particularmente em relação ao Pronat, espera-se que a implementação da política atravesse as seguintes etapas, naquilo que foi denominado "macroprocesso da gestão social": i) sensibilização e mobilização; ii) visão de futuro; iii) diagnóstico; iv) planejamento; v) arranjos institucionais; vi) organização para a execução de planos; vii) direção para a execução dos planos; viii) monitoramento e avaliação (Brasil, MDA/SDT, 2006a, 2006b).

Um exame mais acurado sobre a práxis da gestão social territorial requer a observação de alguns aspectos mais críticos que, à luz da experiência do Pronat, serão tratados a seguir. Documento elaborado a pedido do Condraf, tendo como referência uma sistematização de diversos estudos sobre institucionalidade, gestão nas políticas e instâncias relacionadas ao desenvolvimento rural no país (Brasil, MDA/Condraf, 2005a), apresenta tópico relativo às "bases territoriais e institucionais das diferentes esferas de gestão social", subdividido em quatro aspectos.

No primeiro ("abrangência e interação das ações"), constata-se que os estudos examinados convergiram para o fato de que: a) a interação entre os diversos atores sociais nos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs) ainda era bastante baixa; b) a definição das linhas de atuação (centradas em atividades agrícolas) e a gestão dos planos de trabalho ficava a cargo da equipe técnica dos órgãos públicos envolvidos; c) a interação observada entre os municípios de uma determinada região dava-se mais pela competição do que pelo estabelecimento de parcerias, como também eram precárias as articulações entre os entes públicos das esferas municipal, estadual e federal de governo.

No segundo aspecto ("amplitude e enfoque dos debates"), as convergências sistematizadas apontavam para o fato de que os Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (PMDRs) possuíam mais uma "lista de compras" do que propriamente um projeto de desenvolvimento, além de que a atuação dos conselhos estava primordialmente direcionada à resolução de problemas pontuais, perdendo visão estratégica de médio e longo prazos e impedindo diagnóstico mais profundo sobre os impactos da política nas economias locais.

No terceiro aspecto ("continuidade e descontinuidade das ações"), os documentos analisados concordavam que as ações dos CMDRs limitavam-se ao uso dos recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), criando uma dependência da atuação dos conselhos frente a uma dada política pública, que oscila de governo para governo.

Finalmente, o quarto aspecto sublinhado ("mecanismos de apoio ao funcionamento da institucionalidade") observava a falta de infraestrutura e apoio para o funcionamento dos conselhos e, por conta disso, sua dependência em relação às instalações e meios oferecidos pelas prefeituras municipais.

Outros estudos ressaltam que a herança da cultura política manifestada na centralização dos processos de tomada de decisão e no clientelismo das relações constitui-se num obstáculo central para a conformação de um ambiente institucional capaz de planejar o desenvolvimento territorial, coordenando e integrando uma diversidade de atores sociais, ações estratégicas e projetos específicos. Dessa forma, privilegiam-se os segmentos mais favorecidos e/ou empoderados, criando-se distorções nos objetivos da política, descontinuidade de ações e a centralização das decisões em poucos agentes. Muitas dessas antigas práticas não foram eliminadas e são transpostas para os territórios, segregando municípios e grupos sociais que não têm força representativa (Couto e Rocha, 2006: 9).

Em parte considerável dos processos de ampliação da participação em políticas públicas, o conflito é subestimado ou "evitado" como forma de se preservar a "harmonia" entre os diferentes grupos que compõem a arena decisória e, portanto, a sua estabilidade política. No entanto, o embate de opiniões e de posições e a resolução (nem sempre possível) dos conflitos é uma etapa constituinte e intransferível do processo participativo, e reforça a importância de que sejam previstos e garantidos mecanismos de incentivo à participação, que assegurem a representatividade dos grupos sociais e a transparência dos processos decisórios.

O reconhecimento e o enfrentamento dos conflitos, mesmo aqueles existentes no interior dos grupos alinhados com os interesses da agricultura familiar, constituem elemento fundamental para a dimensão governativa territorial (Hirschman, 1984). A eliminação do conflito, muitas vezes, bloqueia o surgimento de novas dinâmicas e compromete a ampliação dos canais democráticos de participação, na medida em que tende a privilegiar aqueles grupos sociais que possuem posição privilegiada na estrutura de poder local. É relevante considerar que a diferença no grau de representatividade dos variados atores (segundo sua capacidade de articulação política e o conhecimento do funcionamento dos processos burocráticos de acesso a recursos públicos) pode vir a gerar formas distintas de participação e de intervenção desses grupos sociais no processo de gestão, produzindo configurações específicas no momento da aplicação dos recursos disponibilizados em nível territorial (Couto e Rocha, 2006:11).

Contudo, não se pode deixar de reconhecer o êxito que a política da SDT logrou na ampliação da visibilidade de certos grupos sociais (particularmente aqueles que já estavam organizados em entidades de representação) que até então não eram considerados (ou apenas marginalmente) nos processos de desenvolvimento rural e territorial. Os investimentos realizados em capacitação de lideranças e nas atividades de mobilização contribuíram para a ampliação dos canais de acesso à informação. Adicionalmente, a política territorial conferiu o efetivo reconhecimento dessas populações como público estratégico para o desenvolvimento territorial, dando-lhes mais visibilidade e elevando seu capital político, uma vez que se tornam mais capazes de influenciar a condução das políticas de desenvolvimento.

A experiência do Território da Borborema (na Paraíba) pareceu-nos ilustrativa da mudança operada pela gestão da política territorial na aplicação dos recursos existentes: de uma situação inicial na qual os mesmos se concentravam no grupo de atores articulados pelo polo sindical para outra, mais distribuída, onde foi contemplado adicionalmente o fórumde assentados e os atores mais próximos à região do semiárido (Bonnal e Piraux, 2007; Delgado e Zimmermann, 2008b).

Favareto (2008), entre outros autores, tem defendido uma mudança substancial no arco de atores que devem ser incorporados à dinâmica territorial evitando o risco que o empoderamento de atores mais organizados signifique uma apropriação desproporcional dos recursos financeiros. Oautor afirma, ainda, que a consolidação de um projeto efetivamente territorial não pode se restringir a um projeto eminentemente agrícola. Essas questões talvez fiquem mais evidentes no caso da experiência dos Territórios da Cidadania do que nos Territórios Rurais de Identidade. A ampliação de atores, segundo o autor, incluiria aqueles mais desorganizados e próximos à base do público preferencial de políticas do MDA, como também os segmentos não rurais e o empresariado local. Aqui é preciso ter um pouco de cautela, visto que os processos políticos implicam uma certa construção de campos hegemônicos, como evidenciaremos no tópico seguinte, e é quase impossível pensarmos na emergência de propostas territoriais consensuais com arco tão diferenciado de interesses. Nesse sentido, se a necessidade de reconfigurar os campos de poder se faz presente, é preciso avaliar bem os instrumentos disponíveis para tanto (como o fortalecimento das organizações locais) e o perfil de atores estratégicos com os quais se irá desenvolver o processo de gestão. Dar visibilidade a atoresmais vulneráveis para os quais se espera umacesso ao conjunto de políticas (e recursos) é bem diferente de atribuir espaços mais significativos a um grupo de atores historicamente caracterizados por posturas conservadoras quanto às esferas de governança democrática e cuja atuação tenha se dado primordialmente na base de concentração de ativos (políticos, econômicos, fundiários).

Por outro lado, nunca é demais relembrar que a vigência dos processos e políticas de gestão territorial deve comportar uma recuperação da bagagem histórica sobre os quais os mesmos se assentam, o caráter ati-vo da participação dos atores e, em particular, da própria intervenção do Estado.

Brandão (2007: 49-50) ajuda-nos a avançar sobre esse ponto: a necessidade da "territorialização" das intervenções públicas é tomada como panaceia para todos os problemas do desenvolvimento.

Assevera-se, de forma velada ou explícita, que todos os atores sociais, econômicos e políticos estão cada vez mais plasmados, "diluídos" (subsumidos), em um determinado recorte territorial. Na verdade, parece existir uma opção por substituir o Estado ("que se foi"), por uma nova condensação de forças sociais e políticas (abstrata) que passa a ser chamada de território. Muitas vezes estão ausentes ou 'mal abstraídas' questões estruturais. Propugnam-se receitas genéricas, descurando, por exemplo, das especificidades de um contexto de país subdesenvolvido, continental, periférico e com uma formação histórica da escala local bastante peculiar. Lança-se mão de repertórios de boas práticas bem catalogadas, fruto de um esforço de pesquisa de criação de inventários de experiências de desenvolvimento territorial. O território passa a ser visto como o grande elemento repositório, condensador e, ao mesmo tempo, regulador autômato de relações, dotado da propriedade de sintetizar e encarnar projetos sociais e políticos. [...] À ação pública caberia apenas animá-lo e sensibilizá-lo, construindo confiança e consenso duradouros. É bom lembrar que tal consenso surge como pressuposto e não como propósito a ser construído. Negligencia-se, claramente, o papel, porexemplo, do Estado na provisão de infraestrutura, tanto hard, quanto soft, que penso, ainda são importantes fatores de estruturação de dinâmicas. [...] O território que deveria ser visto como ambiente politizado, em conflito e em construção é posto como ente mercadejado e passivo, mero receptáculo. O que é fruto de relações sociais aparece como relação entre objetos. Há uma coisificação e o território parece ter poder de decisão, transformado em sujeito coletivo.

Ou seja, é preciso pensar a dinâmica territorial de forma não autárquica, mesmo que se valorize os procedimentos de desenvolvimento endógeno dessas experiências. Isso implica uma gestão e governança mais complexa intra e interterritórios, bem como entre os diferentes níveis por onde circulam os atores.

Assim, o processo de governança e gestão social carrega dois aspectos que devem ser melhor examinados quanto aos limites e alcances que tal perspectiva assume no desenvolvimento territorial: a) é preciso pensar sob qual arranjo institucional a experiência de gestão se desenvolve. Se a perspectiva ofertada é aquela que enfatiza a política territorial como uma política de combate à pobreza, os instrumentos e as práticas relativas à gestão social assumirão certamente uma performance muito diferente quando a ênfase estiver centrada na construção de cadeias produtivas dispostas em "arranjos" locacionais determinados; b) o outro ponto crucial para definir o funcionamento da gestão territorial refere-se à forma pela qual foram mobilizados os atores e escolhidos os segmentos sociais participantes. Isso implica, necessariamente, tratar o tema da gestão sob a emergência das novas institucionalidades das políticas públicas, em especial aquelas evidenciadas pelo Programa Territórios da Cidadania, tarefa à qual nos dedicaremos a seguir.

GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO CONTEXTO DAS NOVAS INSTITUCIONALIDADES TERRITORIAIS. ANÁLISE COMPARADA DOS TERRITÓRIOS DA CIDADANIA INVESTIGADOS A pesquisa de campo operada no estudo que deu origem a este artigo foi realizada em três Territórios da Cidadania: Baixo Amazonas no Pará, Borborema na Paraíba e Noroeste Colonial no RioGrande do Sul. De modo geral, em cada um desses territórios buscou-se compreender (1) a caracterização socioeconômica do meio rural e da estrutura de poder prevalecente; (2) as experiências políticas, sociais e institucionais locais que precederam à criação do território e que influenciaram a sua conformação institucional; (3) as características assumidas pela institucionalidade territorial, suas potencialidades e limites; (4) os atores sociais participantes na institucionalidade e na gestão da política pública territorial, comdestaque para a consideração dos projetos territoriais apresentados e aprovados pelo colegiado territorial; e (5) a existência ou não de protagonismo social no território e as características assumidas pela dinâmica institucional no mesmo6.

As Novas Institucionalidades Territoriais Comecemos com um esclarecimento conceitual. Por novas institucionalidades estamos entendendo o conjunto de instituições (regras de funcionamento, normas existentes - explícitas e implícitas - e organizações colegiadas) criadas pelos programas federais para conduzir a gestão social, a governança e a escolha dos projetos estratégicos da política territorial, com a participação de representantes do Estado e da sociedade civil7. Esta nova institucionalidade territorial é, então, uma aproximação ao que foi chamado, na literatura recente, de "espaços públicos de participação", nos quais as decisões sobre a abrangência do conceito de público e sobre as políticas públicas - em geral setoriais, mas não apenas - não se restringem exclusivamente ao âmbito dos atores ou agentes estatais, mas são efetivadas através de sua inter-relação com atores da sociedade civil representados nesses espaços8.

Note-se que esta perspectiva tem como objetivo democratizar a gestão e o controle da política pública - não sendo coincidência que ganhou importância política no Brasil com a redemocratização do país a partir da metade da década de 1980 - na medida em que não circunscreve o público simplesmente ao estatal e, com isto, reconhece que decisões sobre ação e política públicas podem ser tomadas conjuntamente em espaços públicos, precipuamente criados para tal e com regras de funcionamento estabelecidas, no qual participam representantes do Estado e da sociedade civil9. Visa também melhorar a qualidade da ação e da política do Estado, na expectativa de que a criação de espaços e de mecanismos públicos que permitam maior interação dos gestores estatais com os usuários da ação e da política estatais, na perspectiva tanto de sua implementação como de seu controle, tenderá a estimular aobtenção de resultados mais qualificados.

Os Territórios da Borborema/PB e do Baixo Amazonas/PA foram criados originalmente no Programa Territórios Rurais de Identidade e foram posteriormente incluídos no Programa Territórios da Cidadania. O Território do Noroeste Colonial/RS já nasceu como Território da Cidadania sem ter existido previamente como território rural de identidade, o que trouxe, em nossa opinião algumas consequências para o protagonismo social neste território, como veremos mais adiante.

No Pronat duas grandes esferas sociais estão privilegiadamente contempladas na institucionalidade territorial estabelecida: o Estado e a sociedade civil. De modo geral, as organizações pertencentes a essas esferas e que estão envolvidas na composição dos colegiados são aquelas reconhecidas como tendo influência no território, tais como prefeituras, movimentos sociais, sindicatos, ONGs, agências governamentais estaduais e federais, conselhos, entre outros. A porcentagem de membros da sociedade civil e do Estado varia conforme os colegiados, mas a maior parte das experiências existentes é ou de paridade entre ambos ou de composição dois terços sociedade civil e um terço poder público.

É importante lembrar, como assinalamos anteriormente, que a abordagem territorial para as políticas de desenvolvimento rural foi adotada, a partir de 2003, pela recém-criada SDT/MDA do primeiro governo Lula, em substituição à política dos governos anteriores que tinha o município como seu marco de referência principal. Esta mudança foi particularmente impactante pela extinção do Pronaf Infraestrutura e Serviços, programa que canalizava recursos a fundo perdido paramunicípios selecionados e que era implementado pelas prefeituras com a supervisão e o controle feitos pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (aos quais se acrescentava o adjetivo Sustentável em alguns municípios), os conhecidos CMDRs, criados para tal fim10.

A extinção do Pronaf Infraestrutura e Serviços e a canalização dos recursos que dispunha para a política territorial reduziram o montante de financiamentos recebido pelos municípios anteriormente contemplados pelo programa, fazendo com que prefeituras e CMDRs perdessem poder com a mudança de política, o que induziu muitos prefeitos municipais a resistireme se oporem à nova política territorial e deixou os CMDRs deslocados e fora de lugar emdecorrência da transição para a nova institucionalidade territorial.

No caso do Programa Territórios da Cidadania, oficializado em2007, a institucionalidade territorial está fundamentalmente composta, como nos territórios rurais de identidade, por representantes do Estado e da sociedade civil, com uma composição de participação que se assemelha a deste último. No entanto, como informamos no primeiro tópico, há uma diferença importante. Nos territórios da cidadania, a distribuição entre os participantes do Estado e da sociedade civil deve ser, em princípio, paritária, de modo que sua orientação exige uma composição ampliada emrelação ao que são os colegiados formados nos territórios rurais de identidade. Ou seja, nos territórios da cidadania a recomendação é de que a presença do Estado seja maior do que nos territórios rurais de identidade, e que se expresse por meio da participação mais intensa de representantes das três esferas de governo (federal, estadual e municipal).

Esta orientação é coerente com os objetivos gerais do programa, que pretende a superação da pobreza rural e a conquista da cidadania em territórios selecionados, por meio da mobilização de diferentes ministérios setoriais e agências governamentais no sentido de planejarem suas ações para que as políticas públicas incidentes nesses territórios sejam implementadas de forma articulada e integrada.

Em termos concretos nos territórios da cidadania que investigamos, não obstante as dificuldades existentes para a sua execução, a importância e o volume de recursos anunciados pelo programa provocaram uma nova mobilização em torno da política territorial, especialmente pelas prefeituras municipais que passaram a demonstrar ummaior interesse em participar da institucionalidade territorial.

Em contraposição, a exigência de paridade de participação com osmembros do Estado assustou inicialmente os representantes da sociedade civil, em função da rejeição anterior e do novo "oportunismo" demonstrado por muitos prefeitos, além do risco de que a institucionalidade territorial pudesse assumir um contorno eminentemente governamental. No entanto, foi possível perceber na pesquisa de campo que, apesar de continuarem a existir, esses temores reduziram-se com o passar do tempo frente a um problema central da dinâmica institucional que é o reconhecimento de que, sem a participação, a compreensão e o envolvimento dos atores governamentais, a política territorial não tem condições de avançar, de modo que sua presença no colegiado e nas demais instâncias da institucionalidade territorial significa um desafio e um aprendizado indispensáveis para a melhoria da qualidade e da efetividade da política territorial.

O Território da Cidadania da Borborema/PB surgiu como território rural em 2003, participando do Programa Territórios Rurais de Identidade da SDT/MDA. Em 2008, transformou-se em Território da Cidadania. A institucionalidade territorial na Borborema fundou-se inicialmente na existência do Fórum de Desenvolvimento Territorial Sustentável da Borborema, denominação assumida neste território pelo colegiado territorial, sua instância mais importante de deliberação acerca da política territorial, emparticular por meio da aprovação de projetos de desenvolvimento territorial a serem financiados com recursos da SDT/MDA.